통일정책연구 2018 제27권 2호

국내적으로 김대중 정부의 대북 포용정책을 승계하여 분야별 대북교류가 확대되었다. 다만, 김대중 정부 당시 대북교류와 지원 문제가 국내법을 위반하였다는 혐의로 ‘대북송금 특검’이 실시되고 대북 지원의 절차적 정당성문제가 부각되었다. 이 시기에 개성공단이 착공(2003.6.)되고 시범단지가 준공되었으며(2004.6.), 2차 남북정상회담(2007.10.)이 개최되었다. 북한은 2003.4 베이징 6자 회담시 핵 보유 선언으로 2차 핵 위기를 유발한 데 이어, 장거리로켓 대포동 2호 발사(2006.7.) 및 1차 핵실험(2006.10.)을 실시하여 핵무기와 장거리로켓 개발의지를 과시하였고, 이는 국제사회에도 충격을 주었다. 이에 따라 UN 안보리는 대북 제재안 제1695호와 1718호를 잇따라 의결하였다. 특히 1차 핵실험(2006.10.9.) 직후 의결된 제1718호(2006.10.14.)는 북한행 화물 검색·북한의 대량살상무기 프로그램 지원 자금 제재·사치품 공급과 판매 금지·제재 대상단체 지정 및 ‘UN대북제재위원회’ 구성 등 이전 안보리 결의가 선언적 내용(NPT탈퇴선언 철회·6자회담 복귀 촉구 등)이었던 데 비해 구체적 제재 내용을 담고 있어 대북 교류 관련 국가들에 부담을 주었다. 국내적으로는 최초의 수평적 정권교체가 이루어지고 대북 포용정책(햇볕정책)이 추진되었다. 금강산 관광이 시작(1998.11.)되었으며, 2000년 6월15일 첫 남북정상회담이 성사되었다. 이를 통해 분야별 남북교류 활성화의 기반이 마련되었다. 그러나 남북관계는 2002년 6월 서해교전이 발발하는 등 협조와 갈등을 반복하는 양상을 표출하였다. 북한은 김정일 주도로 ‘우리식 사회주의’를 주창하며 내부 단속과 체제 보전에 주력하고 미국이 제네바회담 합의사항을 제대로 이행하지 않는다며 강력히 비난하였다. 그러나 대외적 강경행보와 달리 이면에서는 미국과의 협상을 통한 체제 보장을 타진하는 한편 남한과 첫 정상회담을 갖고 지방과 민간 차원 대남 협상과 교류는 선택적으로 허용하는 등 강온정책을 추진하였다. 국제적으로는 미 공화당의 부시대통령 출범(2001.12.) 이후 미국이 북한을 ‘악의 축’으로 규정하여 테러국가로 지목하는 등 미․북 관계가 악화되었다. 이는 미국 내 9·11 테러 이후 알카에다 등 테러집단에 대한 분노와 비난의 시각이 핵무기를 개발하는 북한에 전이된 이유도 작용하였다. 이에 따라 북핵 관련 미북 간 제네바 회담이 이행되지 않고 미국과 북한 관계는 악화되었다. 탈냉전의 시대적 요구에 부응하여 노태우 정부가 추구한 북한과 화해공존이라는 열린 대북정책을 이어가지 못하고 오히려 역행하는 시기였다. 노태우 정부는 비록 대통령 직선제를 통해 탄생하였지만 유사 군사정부임에도 불구하고 북한과의 우호적 관계를 맺고 공존을 하려는 통일정책에 반해 군인이 아닌 문민정부를 자처한 김영삼 대통령은 오히려 북한과 대결·배제의 정체성이 강했다. 1993년 2월 김영삼 대통령은 취임사에서 “어떤 동맹국도 민족보다 더 나을 수 없다”는 민족공조의 중요성을 강조하고 남북정상회담을 제안하는 등 남북 화해와 협력을 위한 정책 의지를 적극 표명했다. 화해의 제스처로 북한출신 장기 복역자 이인모 씨의 송환조치도 취했다. 그러나 북한은 핵사찰을 거부하고 한미 팀스피리트 훈련 발표에 1993년 3월 8일 준전시상태를 선포하고 3월 12일 NPT 탈퇴를 선언했다. 5월 20일 김영삼 정부는 중단된 핵문제와 남북기본합의서 이행을 논의하기 위한 남북고위급회담 재개를 긴급 제안했다. 그러나 대화제의에 반해 김영삼 대통령은 취임 100일을 맞아 개최한 기자회견(1993.6.3.)에서 “핵무기를 가진 상대와는 결코 악수할 수 없다”고 강경한 방침을 천명함으로써 남북관계가 다시 경색되었다. 김영삼 정부의 경우에는 북핵문제가 처음부터 남북관계 발전에 장애요인으로 작용하였으며, 핵문제에 대한 북한의 비협조는 계속됐고, 미국의 비확산 우선 정책은 더욱 강화됐다. 이와 함께 북한의 식량난, 경제난으로 김영삼 대통령의 북한붕괴론에 대한 기대는 더욱 커졌다. 김영삼 대통령은 전향적인 대북정책 대신 북한사회의 붕괴를 염두에 두고 파생적으로 야기될 대규모 난민유입을 대비 “탈북자 종합 대책”에 필요한 범정부적 차원의 법적·제도적 장치를 마련했다. 이러한 정책은 김영삼 정부가 ‘북한의 붕괴를 바라지 않는다’라는 공식적인 언급과는 달랐다. 김영삼 대통령의 통일철학은 북한의 붕괴였고 그 시기를 앞당기기 위한 수단으로 북핵문제는 대북 압박용 카드였다. 결과적으로 자연히 북핵문제와 남북관계가 연계되어 남북교류는 경색되어 갔다. 이명박 대통령은 포용정책이 북한의 개혁·개방과 대남 화해협력 정책을 이끌어내는 데는 분명한 한계가 있다고 보고 북한의 변화를 정책목표로 설정하되 이를 위해서 당근뿐만 아니라 때로는 압박수단도 포함한 다양한 수단이 동원되어야 한다는 신보수 강경책을 택했다. 전임 두 정부는 국제적 문제의 중요성을 인정하면서도 민족문제 해결에 있어서 남북한의 주도권 확보에 비중을 두었다. 그러나 이명박 정부는 북한문제 및 통일문제를 다루는 데 있어서 국제협력을 더욱 강조하고 한미동맹 강화 및 한일 협력증진을 우선시했다. 북핵문제가 해결되어야 남북관계의 진전이 가능하다는 강경한 대북 기조로 국제화를 통한 대북압박을 시도하는 과정에서 남북 간 긴장과 대결이 고조되면서 한반도정세는 다시 국제사회에서 쟁점화되었다. 2008년 4월 19일 한미정상회담에서 부시대통령도 한미동맹을 더욱 공고히 하고 북핵문제를 해결하는데 북한의 통미봉남은 없을 것이라는 입장을 냈다. 박근혜 정부의 대북정책 한반도 신뢰프로세스의 개념은 ‘튼튼한 안보를 바탕으로 남북한 간 신뢰를 형성함으로써 남북관계를 발전시키고 한반도에 평화를 정착시키며, 통일기반을 구축하려는 정책’이라고 정의하고 있다. 그러나 신뢰형성은 핵문제의 근원적 해결 즉 북한이 먼저 핵을 포기하거나 의미있는 행동의 변화가 선행되었을 때 비로소 신뢰프로세스가 작동된다는 점에서 이명박 정부와 크게 다르지 않았다. 박근혜 정부는 북한이 변화할 수밖에 없는 여건이나 환경조성에 대북정책의 역점을 두고 국제공조, 특히 한미공조의 중요성을 역설해 왔다. 통일로 인해 얻는 긍정적 효과를 부각시킨 통일대박론, 통일준비위원회 발족 선언이후 드레스덴 구상을 통해 한반도 신뢰 프로세스를 근간으로 한 구체적 통일, 대북정책을 제안하였다. 드레스덴구상의 실천적 이행으로는 ‘남북한 스포츠교류 협력을 통한 민족동질성 회복방안’을 마련한다는 내용이 포함되어 있다. 국내적으로, 문재인 정부는 2018년 5월 출범과정에서 대북정책 기조를 ‘제재와 압박’에서 ‘제재와 대화’로 선회하고, ‘남북교류 활성화를 통한 남북관계 발전’을 제시하였다. 다양한 분야의 남북교류 활성화, 교류협력 거버넌스 구축․ 운영을 통한 민간과 지자체의 자율성 확대, 그리고 교류협력의 안정적 기반 확충을 위한 남북교류협력법 정비 등을 제시하고 있다. 통일부는 국제사회 대북제재 틀을 훼손하지 않는 범위 내 지방의 대북교류를 승인할 방침이며, 2018년 들어 ‘우리민족 서로 돕기 운동본부’, ‘6·15 공동실천 남측위원회’, 북한 어린이 지원 단체, 종교단체 등 대북교류를 잇따라 승인하였다. 중앙정부 차원의 대북교류 의지는 확고하나, 북한의 비핵화 약속 이행·이와 맞물린 국제사회 대북제재 해제 여부·대북교류에 대한 국내여론 추이 등이 변수가 될 전망이다.