주요국의 에너지 거버넌스 변화 연구

일반적으로 거버넌스는 두 가지로 구분하여 살펴볼 수 있다. 첫째, 거버넌스란 한 가지의 특정한 형태로 보지 않고, 새로운 국정관리시스템의 형태로 이해되고 있다. 이 때문에 시장적 정부, 참여적 정부, 신축적 정부, 탈규제적 정부와 같은 거버넌스의 다양한 유형이 제기되기도 하였다. 따라서 거버넌스는 기존의 정부체제를 대체하는 개념으로 공식적 권위보다는 공유하는 목적을 수행하기 위한 활동을 의미한다(Rhodes, 1996; 김정해, 2009: 37 재인용). 전통적 정부의 수직적 관계의 계층적이고 공식적 권위를 바탕으로 하는 업무수행방식에서 중앙정부, 지방정부, 시민단체 등의 다양한 사회주체가 네트워크를 구성하여 공동으로 목적을 달성하는 방식으로의 전환과 확장을 제시해 준 것이다(김정해, 2009: 37). 둘째, 거버넌스는 네트워크식 국정관리체계로의 전환으로만 이해하는 경향도 많다(Goss, 2001; Kickert, 1997; Kooiman, 2003; 김정해, 2009: 37 재인용). 거버넌스의 가장 중요한 특징은 각 계층의 정부, 사회단체, 주민단체 등 다양한 구성원들의 자발적 참여로 이루어진 네트워크식 국정관리체계라는 것이다. 우리나라의 경우 정부기관간에 상충되거나 중복되는 영역에 대한 수평적 정책조정이 필요하며, 이를 해결하기 위한 거버넌스 역할은 매우 중요하다고 할 수 있다. 지난 정부에서는 녹색성장과 관련된 당면 현안과제로 인하여 정부-시민-기업간의 거버넌스 문제와 조정체계에 대해서는 많은 관심을 기울이지 못한 것으로 파악된다. 그 결과 정부부처간 정책조정이 원활치 못했고 지방정부와의 연계도 상당히 미흡한 것으로 평가되었다(박기현, 2012: 195-196). 이와 같이 거버넌스에 대한 아직 보편적인 개념 정의가 이루어지지 않았지만, 본 연구에서는 에너지분야에 대한 거버넌스 개념에 대해 에 너지수급, 에너지절약 및 기후변화대응을 위한 기존 계층적 권위를 바탕으로 하는 업무수행방식에서 벗어나, 중앙정부나 지방정부가 산업계 및 시민단체 등의 다양한 이해관계 주체와 네트워크를 구성하여 공동으로 목적을 달성하는 정책조정체계로 정의하고자 한다. 국가적인 정책조정과정에서 네트워크를 구축하여 정부의 정책조정체계와 연계시키는 기능을 하도록 거버넌스로 변화시킬 수 있을 것이다. 지난 정부에서는 녹색성장과 관련된 당면 현안과제로 인하여 정부-시민-기업간 거버넌스 문제와 조정체계에 대해서는 많은 관심을 기울이지 못했다. 그 결과 정부부처간 정책조정이 원활치 못했고 지방정부와의 연계도 상당히 미흡한 것으로 평가되었다. 국가적인 정책형성 과정에서 거버넌스의 기능은 정책형성 시 다양한 이해관계자들과 다양한 방식으로 교류하며 새로운 절차와 책임성 구조를 만들고 높은 신뢰를 구축한다. 이를 통해 합의를 구축하고 비전을 제시하고 협력적인 네트워크를 구축하여 기존의 정부와 연계시키는 기능을 한다. 현대사회는 사회의 다양성 증가로 인해 정책형성의 복잡성도 매우 커졌다. 예전에도 이러한 복잡성과 불확실성으로 인하여 정부의 실패 등이 발생하였고 국민들도 정부의 집권화된 계층적 통제 방식에 한계가 있다는 점을 새롭게 인식하게 되었다. 특히 정부 내부기관간에 상충되거나 중복되는 영역이 많은 경우 수평적 정책조정이 필요하며 이를 해결하기 위한 거버넌스 역할은 매우 중요하다고 할 수 있다(박기현, 2014: 57). 최근 에너지정책 방향은 에너지공급 중심에서 에너지 수요관리 및 기후변화대응 중심으로 변모하고 있다. 이에 따라 국민, 산업계, 민간단체, 지역사회, 지방자치단체 등의 적극적이고 자발적인 참여를 필요로 하고 있다. 따라서 에너지정책 변화를 선도할 수 있는 정부조직의 변화와 민간부문과 산업부문의 참여를 바탕으로 한 에너지 거버넌스의 역할이 매우 중요해지고 있다. 앞서 에너지분야에 대한 거버넌스 개념은 기존 계층적 권위를 바탕으로 하는 업무수행방식에서 벗어나, 중앙정부나 지방정부가 산업계 및 시민단체 등의 다양한 이해관계 주체와 공동으로 목적을 달성하는 정책조정체계로 정의한 바 있다. 본 연구에서는 정부와 민간 및 기업의 협력을 통한 거버넌스 구축사례를 파악하였다. 미국을 비롯한 일본, 프랑스 등 주요국의 에너지정책 대응을 위한 협력적 거버넌스 사례를 통해 몇가지 시사점을 도 출하였다. 세계 주요국의 정권 교체이후 새로운 에너지정책 이슈 등이 부상하였으나, 주요 국가별 에너지정책 관련 거버넌스에 대한 파악이 미흡한 상황이다. 최근 에너지정책 방향은 에너지공급 중심에서 에너지 수요관리 및 기후변화대응 위주로 변화되고 있다. 이에 따라 개인, 기업, 민간단체, 지역사회, 지방자치단체, 정부 등의 적극적이고 자발적인 참여를 필요로 하고 있다. 따라서 변화를 선도할 수 있는 정부조직의 변화와 민간부문과 산업부문의 참여를 이끌어낼 수 있는 에너지 거버넌스의 역할이 매우 중요해지고 있다. 최근 수년 사이 미국, 일본, 프랑스 등 주요국에서 정권교체가 이루어져 오바마 재선이후 에너지 및 기후변화정책 추진경과, 아베 정권의 원전 재가동을 비롯한 일본 에너지정책 변화, 프랑스 올랑드 정권의 에너지정책 대응이 변화되었으며, 이와 관련하여 주요국의 에너지정책 및 거버넌스 사례를 파악할 필요성이 제기되고 있다. 특히, 해외 주요국들은 에너지 수요관리의 중요성을 인식하고 에너지효율관리와 소비절감을 국가 에너지정책의 우선순위에 두고 있다. 다양한 수요관리정책들이 시행되고 있지만 에너지 수요관리 정책은 산업은 물론 전 부문에 미치는 파장이 매우 크므로 이러한 정책들이 더욱 효과적으로 운영되기 위해서는 정책의 집행에 있어서 제도적 인프라가 잘 형성되어야 한다. 에너지 수요관리는 지역과 지방 그리고 개인에 이르는 매우 다층적이고 광범위한 문제를 다루므로 효과적인 정책 집행을 위해서는 정부, 기업, 시민, 지역사회, 지방자치단체 등의 적극적이고 자발적인 참여가 필요하다(박기현, 2014: 57). 이러한 관점에서 본 연구에서는 에너지정책 대응을 위한 기존 계층적 권위를 바탕으로 하는 정책조정체계에서 벗어나, 중앙정부 및 지방 정부가 산업계, 시민단체 등의 다양한 이해관계 주체와 네트워크를 구성하여 거버넌스로 변화될 수 있도록 개선방향을 제시할 수 있다. 앞에서 살펴본 바와 같이 미국의 에너지정책은 자국 시장에서 석유의 안정적인 에너지공급 확대에 초점을 두어 왔는데, 오바마 행정부에서도 자국 내 석유개발 추진과 이에 따른 수입의존도 감축을 통한 에너지자립의 강화, 온실가스 감축을 중요한 정책적 목표로 설정하였다. 미국 연방정부에서 에너지정책을 선도하고 총괄하는 부처는 에너지부(DOE)로, 1970년대 에너지 위기를 계기로 카터 전 대통령이 1977년 10월 1일 신설한 것이다. DOE는 에너지 기술개발･보급, 친환경적인 에너지 소비구조 유도 등의 업무와 함께 원자력보안 및 원자력과 관련된 업무를 담당하고 있다. 현재 미국이 배출하는 CO2 배출의 약 95%는 화석연료 사용에서 배출되는 바, DOE는 이를 개선하기 위한 기술개발, 보급, 원자력 발전, 전기자동차 개발 등과 더불어 에너지소비 효율 개선에 있어 중심적 역할을 하고 있다. 즉, DOE는 거시적 관점에서 에너지믹스를 개선하고, 친환경적 에너지 소비구조를 달성하기 위한 정책을 추진하는 등 온실가스 배출의 대부분을 차지하는 에너지의 공급과 소비 전반을 관장하는 부처라고 할 수 있다.