사회혁신을 위한 주민자치제도의 발전방안

세 번째로 그로리엥은 5개의 주택조합에게 예산배정 권한을 부여하였으며 시 정부 방침에 의거하여 지역의 이익단체와 공무원들이 핵심이 되는 공동체 조직에서 예산배정을 결정하게 된다. 다수의 근린지역에서 지역주민들이 정책결정에 직접적으로 참여할 수 있었지만 실제적으로 공무원과 전문가 집단을 중심으로 정책이 결정되고 개별 주민들의 참여의 벽이 상대적으로 높았기 때문에 참여의 개방성은 중간 정도로 평가했다. 또한 정책결정에 참여하는 지역주민들이 고령층에 집중되고 지역의 활동가들이 주를 이루었기 때문에 정책결정의 대표성은 낮은 것으로 판단했다. 그러나 시 정부가 예산배정을 공동체 조직에게 위임하였기 때문에 정책의 실효성은 높았다. 마지막으로 미국의 연방환경보호국이 주도하여 형성된 산 미구엘 분수계 연합은 다른 두 개의 사례와는 다르게 정책결정보다는 환경정책의 집행과 감독에 더 중점을 두고 있다. 주민자치위원회의 역할과 기능에 대한 재고도 필요해 보인다. 와부읍 주민자치위원은 주민자치위원을 시작 할 때는 주민자치 활동을 하면서 지역사회의 문제해결에 기여할 것을 기대했지만 실제 활동을 해보면 여러 행사나 박람회준비를 하느라 정작 중요한 자치활동은 소홀히 하게 된다는 점을 지적했다. 주민자치박람회에 대한 비판적 입장은 이후 그룹인터뷰에서 추가적으로 제기되었다. 아래 인터뷰 내용에서 확인 가능한 비판의 요지는 주민자치박람회가 실질적으로 자치활동에 도움이 되지 않고, 역량강화에도 기여하지 못하며, 일률적 평가기준을 적용하다보니 지역별 차별성이 사라지고 획일화가 이루어진다는 것이다. 주민자치박람회는 7개의 평가기준을 놓고 주민자치 사례를 심사하여 우수사례를 선정하고 있는데, 이러한 박람회가 도리어 주민자치위원회를 주민자치기능에 집중 보다는 우수사례로 선정되기 위한 경쟁에 몰두하게하고, 고득점을 위해 지역사정이나 주민들의 의사에 부응하려는 노력보다는 평가기준에 맞추려는 노력을 하게 만든다는 것이다. 일반적으로 주민자치란 지역 주민들이 자신이 사는 지역에 대한 정책을 결정하고 집행하는 제도를 통칭한다. 즉, 주민들 스스로가 지역의 문제를 진단하고 해결하는 것으로서 단순한 주민참여보다 자발적이고 적극적인 주민 활동을 일컫는 것이다(김필두･김병국 2011). 보베어드(Tony Bovaird)는 지방행정의 주체를 전문가집단(professionals) 과 사용자집단 혹은 공동체(users/community)로 나눈 후 이들의 정책입안(service planning)과 정책집행(service deliverer)의 역할에 따라 아홉 가지의 유형을 나누었다(Bovaird, 2007: 848-850). 보베어드의 모형에서 용어만 변형시켜 주민참여 방식에 따른 지방행정을 분류한 것이다. 가령, 정책결정과 집행과정에서 주민을 전적으로 배제한 채 정부가 모든 업무를 수행하는 것을 전통적인 지방행정으로 볼 수 있으며, 역으로 정책결정과 집행과정에서 정부를 전적으로 배제한 채 주민이 모든 업무를 수행하는 것이 가장 순수한 형태의 주민자치라고 할 수 있다. 연구의 틀에 따라서 본 연구는 한국의 주민자치의 현황을 탐색하고, 더 나아가 한국의 주민자치제도를 주민의 참여도, 제도화, 숙의 등의 기준을 통해 평가할 것이다. 제헌헌법 당시에 명시되었던 지방자치는 정치적 이해관계와 환경적 요인으로 실행되지 않았으나 1991년 지방의회 의원선거와 1995년 전국동시지방선거를 통해 실질적으로 부활했다. 지방자치의 활성화를 위해 중앙정부가 주도하여 1999년부터 주민자치위원회 제도를 지방자치단체에 보급하였으며 2010년 ｢지방행정체제 개편에 관한 특별법｣ 제정을 통해 읍･면･동 단위에서 주민자치회 시험사업이 시작되었다(곽현근, 2015, 279; 최상현, 2016, 144). 현재까지 시행되고 있는 주민자치회 시험사업과 주민협의회 등의 주민자치제도를 참여도와 정치적 숙의 등이 포함된 객관적인 분석틀을 가지고 사례연구와 전문가 인터뷰 등을 통해 분석하고자 한다. 위에 언급한 것처럼 주민자치는 지방자치라는 큰 개념을 구성하는 하나의 중요한 부분이다. 헌팅턴과 넬슨은 주민자치를 정부의 정책결정에 영향을 미치려는 의도를 가지는 주민의 행위로(Huntington and Nelson, 1976: 20), 버바는 공식적 결정권을 갖고 있지 않은 사람이 결정권을 가진 사람의 행동에 영항을 미치려는 의도적 행위로써 정책결정과정에 개입하는 것(Verba, 1967: 55)이라고 정의하고 있다. 지방자치는 특정한 지역을 기반으로 하는 자치단체가 관할 지역 내의 사무를 독자적으로 스스로의 책임 아래에 두고 처리하는 것을 의미한다. 반면 주민자치는 지역의 사무를 처리하는 데 주민의 참여와 주민의 의사를 가장 중요하게 여기는데 이는 지역사무를 처리하는 데 있어 민주성을 띠어야 한다는 이념이 강조된 것이다(곽현근, 2015; 안철현, 2017). 그렇게 보면, 주민자치의 목적은 지역 내의 사무가 처리되는 방식이 주민의 의사에 부합하도록 하고, 지역의 사무에 주민이 참여하도록 하는 것이다. 뿐만 아니라, 지방의 정치권력에 대한 민주적 통제가 가능하여 지방 정치권력의 행사가 민의에 위배되지 않도록 하는 구조를 형성하는 것이다. 진정한 의미에서 주민자치는 단지 지역문제를 해결하는 과정에서 ‘참여’하는 것 이상이다. 주민자치위원회의 충원 방식을 개선하여 읍･면･동장 등으로부터의 독립성을 보장하고, 대표성의 문제도 개선될 필요가 있다. 이러한 문제를 해결하기 위해서 주민자치위원회 위촉과정에서 동장, 전 주민자치위원장 등의 영향력을 최소화할 필요가 있다. 구체적인 방안으로 제시될 수 있는 것이 추첨제다. 주민자치위원을 위촉할 때, 공개모집을 통해 대상자를 모집하고 최소한의 자격요건만을 심사한 뒤, 자격요건을 갖춘 지원자를 무작위로 추첨하여 위촉하는 것이다. 이러한 추첨제를 통해 주민자치위원회 인적구성의 다양성을 도모함으로써 많은 주민들이 주민자치위원회에 실질적으로 참여할 수 있다. 또한 위촉과정이 자격요건 심사를 제외하고는 무작위화 되어있으며 동장 등이 개입하지 않아 위촉된 이후의 활동에서 동장 등의 영향력으로부터 독립적일 수 있기 때문에 현행과 같이 주민자치위원회가 동사무소를 보조하는 관계에서 탈피할 수 있을 것으로 기대된다. 주민자치위원을 주민들의 ‘대표’로 본다면 아마 가장 바람직한 방법은 주민들이 선거하는 방법일 것이다. 그러나 전국동시지방선거에서도 유권자들이 매우 낮은 정보수준을 가지고 투표하고 있는 현실에 비추어 보았을 때, 주민자치위원을 선거로 선출하는 것이 현실적으로 가능할 것인지에 대해서는 의문이 작지 않다. 뿐만 아니라 주민자치위원회를 선거로 선출함으로써 주민의 대표로서의 역할을 강조할 수 있을까? 그렇게 될 경우 우선 가장 문제가 되는 것은 기초의원과 이중대표성의 문제를 노정할 수 있다는 것이다. 만일 주민자치위원을 주민들의 직접선거로 선출한다면 기초의원과의 권한의 차이는 무엇으로부터 정당화해야 하는가? 주민자치위원과 지방의원 모두 주민의 직접투표로 선출된다면, 바로 그 점에서 권한과 역할과 위상의 충돌을 피하기 어렵다.