2014년 남북법제 연구보고서

자본주의 국가들에서의 주택시장화는 완결되었기에, 이에 대한 논의는 무의미하다. 일반적으로 자본주의 국가들의 주택공급체계는 복잡한 구조이다. 기본적으로 사적관계에 의한 주택시장이라는 메커니즘에 의하여 작동되고, 여기에 국가가 공공정책의 차원에서 제한적으로 개입하는 구조이다. 그렇지만 개발도상국들은 주택시장이 법제도적으로 발달되어 있더라도 다음과 같은 문제에 봉착한다. 주택수의 절대부족, 기존 주택의 노후화, 인구의 도시집중, 주택에 대한 정책순위 열외, 정부의 재정능력의 부족, 구입자의 구매력 부족 등이 대표적인 문제로 거론된다. 사회주의 국가들의 주택제도는 시장적 요소가 거의 완전히 배제된 정책이다. 주택은 국가소유주택과 협동소유주택이 대부분을 차지하고, 개인소유주택은 그 비중이 상대적으로 낮다. 이들 국가들마다 역사적 환경의 고유성에 따라 약간씩 차이가 있지만, 경제적 타당성이 낮은 임대료, 국가계획에 의한 주택건설, 행정체계에 의한 주택의 공급ㆍ관리 등이 공통적인 특징이다. 따라서 사회주의 경제체제에서 부분적 개혁 시도로서 시장 메커니즘을 도입하더라도 공적 소유관계가 지배적이라면 시장 메커니즘의 장점과 활력은 충분히 발휘되지 않으며, 여전히 관료적 명령, 지시, 간섭이 이를 압도하게 된다. 따라서 공적소유제도가 지배적인 한, 그 경제는 여전히 사회주의 경제라고 부를 수 있으며, 공유부문, 즉 국유기업이나 협동농장은 여전히 ‘사회주의적 부문’이라고 부를 수 있다. 주택시장화의 메커니즘도 비슷한 성격을 갖는다. 일반적으로 각 나라마다 주택공급체제는 제도적·사회적·경제적인 특성에 따라, 그 양상도 다르게 전개된다. 그래서 주택시장화는 각 국가들마다의 고유한 정치ㆍ제도적 여건에 따라, 그리고 시장의 규모 등에 따라 그 양상에 영향을 미치게 된다. 북한을 비롯한 사회주의 국가(체제전환국들)들은 전통적으로 계획경제체제하에서 주택을 건설하고 공급하는 체제였다. 그래서 자본주의 국가와 사회주의 국가의 주택의 특성은 본질적으로 다르다. 따라서 여기서 논하는 주택시장화는 북한과 같은 체제국가에서의 시장화를 뜻한다. 다시 말하면 체제전환국들에서 전개된 정치적ㆍ법제도적 측면에서의 시장화 진전을 말한다. 북한의 주택정책은 사회주의적 이념의 성격에서 출발하고 있다. 구체적으로 다른 사회주의 국가들과 마찬가지로 북한의 주택정책도 마르크스·레닌주의 사상을 기초로 하는 이념에서 출발하고 있다. 기관, 기업소 단위별로 주택을 무상으로 배분하여주는 사회주의적 주택정책은 다른 체제전환국가에서도 일관하게 공통된 정책으로 전개되어왔다. 배급제 형식의 주택공급시책은 사회주의체제의 우월성을 내세우는 선전수단으로도 활용되었다. 이러한 주택문제에 관한 이론은, 사회주의 주택정책의 기본원리로써 강력한 국가개입에 의한 주택배분제도로 고착화되었다. 따라서 주택의 국유화 및 무상분배와 저임대료에 두게 된 것은 자연스러운 결과다. 북한도 노동자들에게 주택 또는 합숙을 기본적으로 국가 또는 해당 소속 기관, 기업소에서 책임지고 제공해주는 정책을 실시했다. 농촌의 경우주택은 국가의 자금으로 건설하면 협동농장들이 이것을 무상으로 인계받아 농장원들에 배분ㆍ공급한다는 원칙이다(북한 노동법 제69조). 북한은 1960년대부터 평양을 비롯한 도시를 중심으로 본격적인 주택건설을 주력했다. 그래서 1990년대 초까지만 하여도 북한에서 주택은 국가에서 직장단위별로 주택을 무상으로 공급해 주고 있었기 때문에, 국가소유의 주택은 단순한 살림을 위한 공간일 뿐, 재산적 가치를 지니지 못했다. 1980년대부터 주택부족 현상이 일어나면서 개인소유의 주택거래는 물론, 국가소유 주택의 음성적인 거래가 부분적으로 성행하기 시작하였다. 대표적인 것으로 ‘주택교환’의 형식을 빌려 웃돈을 주는 방식의 거래로, 당시 주택 거래의 주목적은 직장과의 출퇴근 거리, 교통 편리성 등의 문제를 해결하기 위한 것이었다. 1990년대 경제난으로 인해 건설자재 부족 등으로 주택건설이 저조하여 침체기에 들어서면서, 주택이 부족현상이 증가하였다. 북한의 주택분배제도는 1세대 1주택 무상 배정을 기본으로 한다. 이는 청소년이 학업을 마친 후 취업해서 일정한 연한이 되거나 결혼할 경우, 주택을 한 채씩 배정해 주고, 이 주택에 대해서는 기한이 없는 ‘평생의 이용권’을 부여하고 저렴한 사용료를 납부하도록 하는 제도다. 북한은 주택사용료에 대해서는 다층살림집 사용료의 75%이상, 단층살림집 사용료의 90%이상을 보상해주고 있어, 다층주택에서 노동자가 한 달 무는 사용료는 실지로 부담하여야 할 액수의 8분의 1에 불과하며, 그래서 평균 주택사용료는 평균적으로 그들의 생활비 지출에서 1%도 안 되며 연료 및 기타의 사용료(전기·수도)를 합쳐도 3% 밖에 되지 않는다고 선전한다. 그러나 1990년대 중반 경제난이 시작되면서 당국은 국가의 재정 부담을 할 수 없게 되자, 2002년 7.1조치를 계기로 모든 부분에서 가격제정방식을 시장원리에 가까운 개념을 일부 적용하여, 모든 생산물과 상품에 대해서도 상대적인 가격으로 재조정하였다. 이 가격개혁조치로 모든 면에서 가격 및 임금 등이 대폭 인상되었는데, 주택사용료, 전기료, 수도료도 인상되었다. 그래서 전체 생계비 지출에서 이 부분 지출이 차지하는 비중이 다소 늘어났다. 주택사용료는 주택의 이용면적과 가치 등 질적 차이에 따라 다르게 제정된다. 원래 1990년대까지는 주택사용료 액수는 전체 생활비의 평균 지출 중 1% 정도로 책정되는데, 이는 실제로 부담해야 할 평균 액수의 8분의 1에 불과하다고 하고 나머지는 국가보조금으로 지원되었다. 그 후 1990년대 중반 경제난의 영향으로 인해 국가재정이 파탄지경에 처하자 이를 타개하기 위하여 2002년 가격개혁 조치가 이루어지면서 모든 가격이 종전보다 평균적으로 25배 정도로 인상되었다. 결과 주택사용료도 인상 전에는 주택 한 채당 5～10원 정도였으나, 이를 ㎡당으로 계산하면서 일반주택 한 채의 사용료가 몇 백 원으로 인상되었다. 한편, 농민들의 경우 도시 및 노동자들과는 다르게 무상이용 정책을 실시하고 있다. 북한 문헌에 따르면 농민들은 국가가 지어준 농촌문화주택을 무상으로 이용한다는 것이다. 북한에서 소유는 국가소유, 사회협동단체소유, 개인소유로 구분된다. 국가소유의 대상(객체)에는 제한이 없고 모든 자연부원, 철도, 항공운수, 체신기관과 중요공장, 기업소, 항만, 은행은 국가만이 소유한다. 이와 함께 경제발전의 주도적 역할을 하는 국가소유를 우선적으로 보호하고 발전시킨다(헌법 제21조). 사회협동단체소유는 다시 사회단체소유와 협동단체소유로 구분된다. 사회협동단체소유 대상으로, 1992년 헌법은 “토지, 부림짐승, 농기구, 고기배, 건물 같은 것(등)과 중소공장, 기업소는 협동단체가 소유할 수 있다”고 명시했으나, 1998년 헌법은 “토지, 농기계, 배, 중소공장, 기업소 같은 것은(등) 사회협동단체가 소유할수 있다”고 명시되어 ‘건물’의 문구가 삭제되었다(헌법 제22조). 여기서 ‘건물’은 부동산을 의미하는 것으로써, 부동산관리법이 별도로 제정되면서 동법에서 부동산의 대상인 건물에 주택도 포함되고 있다(부동산관리법 제2조). 따라서 헌법에서의 ‘건물’이 삭제되었다고 해서, 협동단체의 건물 및 주택의 소유관계에는 변동이 없는 것으로 이해된다.