일본의 환경영향평가제도

(3) 이렇게 NEPA의 대상이 넓은 범위에 걸쳐 있기 때문에 상세한 환경영향평가가 요구되는 대상으로 좁혀져 가는 절차를 취하고 있다. 우선 각 연방 정부 기관은 각각 ‘제외 목록’을 정하여 놓는다. 여기에 올라가 있는 행위에 대해서는 원칙적으로 환경영향평가 절차가 제외된다. 그 다음에 ‘제외 목록’에 올라가 있지 않은 행위는 상세한 환경영향평가서(EIS) 작성의 필요성을 판단하기 위해 먼저 간단한 환경 평가서(EA)를 작성한다. EA와 EIS 시행 규칙에 따르면 약 10~15항을 넘지 않는 것이 바람직하지만 실제로는 사업의 종류나 내용에 맞는 항목 수에서부터 EIS와 비슷한 수준의 길이에 이르기까지 다양하다. EA를 기초로 연방 정부 기관이 주도하는 환경에 중요하게 영향을 미치지 않는다고 판단한 경우에는 이러한 취지를 선언하는 문서(FONSI: Found of No Significant Impact)를 작성, 공표한다. FONSI에 대해서 일반인이나 다른 정부 기관은 의견을 내놓을 수 있다. DEIS에서는 해당 행위에 의한 환경 평가, 대체안 등이 검토된다. 대체안 검토는 NEPA에 의한 환경영향평가가 핵심으로 ‘아무것도 하지 않는 안’을 비교 대상으로 포함해 합리적인 대체안의 환경 영향을 서술한다. 이 때 주도하는 연방 정부 기관은 희망하는 안이 있을 경우에는 그것이 무엇인지를 명시할 수 있다. 대체안에는 시설 배치, 공해 방지 시설 등의 대체안, 장소 대체안, 규모 대체안, 건설 기간의 대체안 등 폭넓은 내용들이 포함되어 있다. DEIS는 최소 45일간 일반인에게 공람하고 의견을 수렴할 수 있다. 관련이 있는 행정 기관도 필요에 따라 의견을 내놓을 수 있다. 이 단계에서 명확해진 정보에 입각하여 필요에 따라서는 DEIS를 수정하고 최종 환경영향평가서(FEIS)를 작성한다. FEIS도 최소 30일간 공람되며 일반인 등의 의견을 수렴할 수 있다. FEIS가 공람한 30일 이상이 지난 후에 주도하는 연방 정부 기관은 행위의 실행 여부를 최종적으로 판단한다. 그 결과는 기록, 공표된다(ROD: Record of Decision). 주도하는 연방 정부 기관은 이 의견 결정에 따라서 환경에 미치는 영향을 고려하는 것이 NEPA에 의해 요구되는 것이다. ROD는 행위의 일부로 선택한 환경보전대책을 분명히 해야만 한다. 그리고 모니터링이 중요한 경우에는 반드시 실시해야만 하고 그 결과를 요구하면 공개해야만 한다. (5) EPA(연장 환경 보호청)에 따르면 1991년까지 작성된 EIS(DEIS 및 FEIS)는 연평균 1000건 정도, 총계 약 2만 건으로 매년 감소하는 추세이다. EA는 연간 약 3~5만 건이 작성되고 있다. 또한 CEQ에 따르면 NEPA에 관련된 소송 건수는 매년 감소하여 1974년에는 연간 200건에 가까웠지만 1984년 이후에는 연간 100건 이하로 떨어졌다. 그리고 실제로도 공해 분쟁 처리법에 의한 절차로 도로 건설 계획 중에 설계를 변경하는 등의 협의가 이루어지는 사례가 있다. (2) 그런데 환경영향평가의 절차가 법제도로 인 허가 전제가 된 경우, 이론적으로 환경영향평가의 절차가 이루어지지 않았다거나 절차의 일부분을 위반한 경우에는 법을 어긴 인 허가가 이루어졌을 가능성이 있다. 그리고 형식적으로는 절차가 이루어졌다고는 해도 바르게 이루어지지 않고 환경에 악영향을 줄 것을 무시한 경우에도 법을 어긴 인 허가 절차가 이루어졌다고 할 수 있다. 그리고 NEPA 제정 당시인 1970년대 전반에는 미국에서도 소송이 많이 제기되었지만 미국의 소송제도에서는 일본과 같이 소송을 제기하는 자격의 제약이 적었기 때문인 것이 그 하나의 이유이다. 그 후에 NEPA의 실행 규칙에 의해 절차가 정비되고 나서는 소송수가 격감했다고 한다. 미국의 NEPA는 연방 활동에 대해 포괄적으로 환경영향평가를 요구하고 연방이 직접 또는 보조금을 통해 이루어진 활동, 또는 연방의 인･허가와 관련된 활동은 환경영향평가를 실시한다. 이것은 순수한 민간 활동과 관련된 환경영향평가 의무의 양상과는 달리 환경 관리 책임을 지는 자로서 행정 기관에 지어지는 의무는 미국회의에서부터 시작했다. 행정 기관은 사회에서 대립하는 이해를 조정하고 정책 결정을 맡으며 이해를 조정할 때에는 환경을 먼저 배려하는 것을 가장 중요한 핵심으로 해야 할 것이다. 이러한 행정 기관이 지닌 의무의 근거는 환경 가치에 대한 정책적인 판단으로 국민이나 주민의 권리를 생각할 수 있다. 주민의 권리에 출발점을 두었을 때 환경을 변화시키는 것을 주민의 다수가 바라는 경우에는 환경보전과는 반대 방향으로 향할 수 있다. 자연 환경 취급이나 공해 방지의 문제도 반드시 같은 논리를 사용할 수 없는 것도 자주 문제가 되고 있다. (3) 환경영향평가 법안의 심의 과정은 제2장 제1절에 서술된 것과 같이 신중파는 한마디로 말하자면 환경영향평가의 도입이 사후에 옳고 그름을 둘러싸고 사회적인 분쟁을 격화시켜 사업을 실시하는 것이 늦어질 우려가 있다는 것이다. 그래서 도입 될 환경영향평가 시스템이 새로운 분쟁의 씨앗이 되지 않도록 최대한 배려하는 것은 환경영향평가제도 도입에 대한 신중파를 설득하기 위한 중요한 요소일 것이다. 한편 환경영향평가제도가 난개발을 억제하고 사업을 금지시키는 기능을 할 것이라고 기대하는 입장부터 보더라도 엄격한 ‘평가’ 절차가 확보되지 않는 환경영향평가는 개발의 ‘면죄부’가 될지도 모른다는 의견이 뿌리 깊게 존재했다. 미국의 환경영향평가 시스템은 정책 형성 과정을 공개하고 여러 가지 제안을 검토하여 계속적으로 환경에 주는 부담을 최소화할 수 있는 대안에 도달하도록 뒷받침해 주는 시스템이라고 생각된다. 왜냐하면 전체적인 규모의 환경영향평가가 필요한 경우에는 환경영향평가의 대상을 선택(Screening)하는 단계나 간단한 환경영향평가 단계를 갖추고 있는 유연한 구조로 되어 있기 때문이다. 신법에 공청회 제도가 없기 때문에 앞에서 말했듯이 의견을 말할 수 있는 사람들의 범위를 없애고 누구든지 의견을 제출할 수 있게 했다. 다만 실제로는 안건이 중요해도 내놓는 의견이 적을 수 있고 주민들이 참여하는 시스템이 실제로 잘 활용되기 위해서는 더욱 경험을 쌓을 필요가 있다고 할 수 있다, 실제적으로 주민들이 참여 하도록 하기 위해서는 환경영향평가 준비서 등에 기술된 사업자의 환경영향평가에 관한 문제점을 충분히 파악할 수 있도록 판단하기 쉽게 정보를 제공할 필요가 있다. NEPA의 시행 규칙에서는 평가서의 본문을 150쪽 이내로 할 것(1502. 7항), 쉬운 문장으로 쓸 것(1502. 8항), 여기에서 평가서에 15쪽 미만으로 하여 중요한 결론과 쟁점, 해결해야 할 문제점을 간략하게 첨가하도록(1502. 12항) 규정하고 있다. 일본에서는 반드시 이렇게 하고 있지는 않지만 우리가 배워야하는 자세 중 하나이다(종종 일본에서는 평가 준비서 개요에 쓴 자료로 작성한다.