연구성과 평가법제 분석 및 개선방안

정책 및 실무상 추적평가의 당위성은 인정되고 있으나 평가방법론 및 평가결과의 활용방안에 대해서는 여러 가지 문제점이 제기되고 있다. 즉, 연구개발과제 단위에서는 종료 후 추적조사 단계에서 자료수집의 한계 및 추적평가의 활용방안 등이 불분명하며, 추적평가를 실시하기 전 후속과제에 대한 지원, 포상 등의 인센티브 방안이 우선적으로 해결되어야 하지만 해당 규정을 두고 있지 않다는 점에서 그 실효성은 반감되고 있다. 또한 입법방법론상으로 연구개발과제에 대한 추적평가 근거규정은 공동관리규정 제16조제1항에 규정하고 있는바, 연구성과평가법과 유리되어 있어 규정체계가 불분명하다는 문제점이 있다. 따라서 차제에 연구개발과제에 대한 추적평가에 대한 부분은 연구성과평가법에 연결점을 두어 해결하는 방안을 적극적으로 고려할 필요가 있다고 본다. 다만, 연구개발과제에 대한 추적평가는 연구성과평가법 제12조의2에서 규정하고 있는 연구성과 활용실태조사로 대체하는 방안을 적극적으로 고려할 필요가 있으며, 일몰형 사업의 경우에는 사업이 종료되는 경우 법적으로 성과분석보고서를 제출하고, 이를 종료평가로 대체하든지 아니면 법에 근거규정을 마련하여 소관부처가 사업을 마무리할 수 있도록 근거를 마련할 필요가 있다고 본다. 성과중심의 평가체계는「국가재정법(이하 “국가재정법” 이라 한다)」 및 연구성과평가법상의 성과평가 결과와 예산과의 연계에 방점을 두고 있다. 연구개발사업에 대한 평가는 자체평가, 상위평가, 특정평가로 구분되며, 국가재정법상 부처 간 예산상의 Ceiling 설정과 긴밀한 관계성을 가지고 있다. 하지만 자체평가의 결과는 예산배분․조정과 직접적으로 연계되지 못하는 구조를 가지고 있다. 따라서 상위평가에서 예산 배분․조정상의 불이익을 불식시키기 위하여 자체평가의 평가점수에 대한 인플레이션 및 평가 자체에 대한 관대화 요인으로 작용하고 있다. 이러한 요인들은 상위평가 과정에서 중앙행정기관 및 연구회의 자체평가 결과에 대한 불신을 가중시켜 평가결과의 활용도를 저해하고, 연구성과평가법이 규정하고 있는 상위평가제도의 운용목적에 반하는 실무상 왜곡현상을 심화시키고 있다. 평가위원회는 평가가 종료되면 평가보고서를 작성하여야 한다. 평가위원회는 현장조사 마지막 단계에서 평가서의 요약본을 작성하며, 요약본은 연구기관 및 담당기관이 맡은 임무에 따른 연구의 형태(기본, 응용, 선별)에 따라 고려되어야 하는 다양한 기준들을 참작하여야 한다. 이 요약본은 연구기관에 제출되지 않고 초안으로 사용될 수 있고, 전문위원회 위원장은 보고서의 작업을 준비하고 초안은 즉시 AERES의 전자문서 관리 소프트웨어(GED)에 입력되며, 보고서에는 위원회 구성원의 공통의 관심사를 반영하여야 한다. 위원장은 연구기관을 방문한 후 2주를 넘기지 않는 기한동안 전문가와 연락하여 초안을 수정할 수 있으며, 보고서 초안은 과학분야 집행위원에 의해 인증되며, 담당기관의 의견을 수렴하기 위해 연구기관에 송부되기 전 연구사업 평가부서에서 목적에 부합되는지에 여부를 회람한다. 종합과학기술혁신회의에서는 연구개발의 특성, 국립연구개발법인을 둘러싼 국내외의 여러 가지 사정 등을 감안하여 독립행정법인제도의 국립연구개발법인의 중장기목표 수립 및 평가에 관한 지침을 발표하였다. 동 지침은 독립행정법인을 중기목표관리법인, 국립연구개발법인, 행정집행법인 3가지로 분류하고, 독립행정법인제도 전체에 대한 정책수행 기능의 극대화를 도모하는 것을 목적으로 하고 있다. 국립연구개발법인에 대해서는 연구개발성과의 극대화를 최우선 목적으로 하고, 종합과학기술혁신회의는 목표의 수립 및 평가내용을 수립함에 있어 연구개발의 특성을 감안하여「연구개발의 사무 및 사업에 관한 사항에 관한 지침」의 초안을 작성하여야 하고, 총무성에는 독립행정법인 평가제도위원회를 설치하여 독립행정법인의 세 가지 분류에 관계없이 공통기준으로 주무대신에 의한 목표안, 중장기 목표기간의 평가결과 중장기목표 기간종료 시의 검토내용을 점검하고, 중장기목표 기간종료 시의 검토에 즈음하여 법인의 주요 사무․사업의 개폐에 대해 주무대신에게 권고 등을 할 수 있도록 규정하고 있다. 국립연구개발법인이 수행하는 연구개발에 대해서는 대강적 지침 등을 감안하여 연구개발평가가 이루어지고 있기 때문에 중장기 목표수립 및 평가는 국가의 연구개발 평가시스템과 일관성이 확보되어야 한다고 규정하고 있다. 국립연구개발법인의 연구개발과제(사업) 평가에 대해서는 연구개발 평가가 이루어지고 있음을 감안하여 평가의 중점을 법인의 연구개발성과의 극대화에 대한 평가, 법인의 효과적이고 효율적인 업무운영에 관한 평가로 하고, 또한 법인을 평가함에 있어서는 개별 구체적인 사업, 활동 등에 대해서도 적절하게 확인․평가하여야 한다. 주무대신은 목표에 준하여 큰 틀 단위로 목표수립 시 설정한 평가 축(평가의 관점)을 기본으로 질적․양적, 경제적․사회적 과학기술, 국제․국내적, 단기․중장기적인 관점 등을 감안하여 종합적으로 평가하고, 기관장의 관리에 대해 적절하게 확인․평가하도록 하고 특히 기대되는 성과가 부족하거나 전망하기 어렵고, 그 원인으로 기관장의 관리에도 문제가 있다고 판단되는 경우에는 기관장의 관리에 대한 개선방안에 대한 제출을 요구하고, 개선이 기대하기 어려운 경우에는 구체적인 지적, 통보, 경고 등을 하게 된다. 연구성과평가법은 자체평가의 결과에 대한 상위평가를 규정하고 있다. 즉, 미래창조과학부장관은 중앙행정기관의 장 및 연구회가 제출한 자체평가의 결과에 대하여 ⅰ) 자체평가에 사용된 성과목표 및 성과지표의 적절성, ⅱ) 자체평가의 절차 및 방법의 객관성․공정성에 대한 평가를 실시하도록 규정하고 있다. 하지만 상위평가는 자체평가에 대한 적절성에 대한 평가라는 점에서 메타평가(meta evaluation)가 중심으로 운영되어야 하지만 실무상으로는 자체평가 점수에 대해 확인․점검하는 방식으로 운영되면서 상위평가가 재평가에 준하는 방법으로 운용되고 있어 상위평가 방식에 대한 재검토 필요성이 제기되고 있다. 상위평가의 도입취지를 고려하건대 현재의 상위평가에 대한 실무운용은 법에서 규정한 범위를 일탈하고 있다고 본다. 이는 정부업무평가 기본법에서 규정하고 있는 재평가가 연구성과평가법상의 상위평가와 유사하게 개념 지워졌기 때문이라 판단된다. 만, 정부업무평가 기본법에서는 재평가를 하고자 하는 경우 정부업무평가위원회의 심의․의결을 거쳐 그 정당성을 확보하고 있다는 점에서 차이가 있다고 본다. 따라서 연구성과평가법상 상위평가를 운용함에 있어 현재의 실무를 유지하려는 경우, 상위평가의 개념을 재평가의 개념으로 개정하고, 이에 대하여 위원회 등을 통한 재평가의 정당성을 확보하는 방안을 고려할 필요가 있으며, 현재의 실무적 운용은 조속히 시정되어야 할 것으로 판단된다. 또한 상위평가가 재평가 수준의 확인․점검 방식으로 이루어짐으로써 자체평가의 존부 필요성에 대한 의문이 제기되고, 상위평가 과정에서 연구개발사업별 특성이 평가지표에 반영되지 않아 올바른 평가가 이루어지지 않는다는 문제점이 지적되고 있다. 즉, 상위평가 시 연구개발사업의 특성에 대한 차별화가 이루어지지 않고 동일한 평가지표를 사용하되 가중치만 달리하여 배점을 부여함으로써 연구개발사업별 특징이 반영되지 않는다는 불만이 제기되었으나 2013년 연구성과 평가제도 개선방안을 마련함에 있어 사업별 성과유형, 성과발생 시기 등을 고려한 평가지표가 마련되어 이 부분에 대한 문제는 상당부분 해소될 것으로 판단된다.