「안전혁신 마스터플랜」 기본방향 및 주요 해외사례

기후변화에 따른 자연재해, 그리고 인간의 안이함 등으로 인한 인재 등 최근의 재난 및 안전사고의 빈발은 과거와 비교할 수 없을 정도로 다양해지고 정도가 심화되고 있다. 하지만 이에 따른 정부의 대응은 그 한계를 나타내주고 있다. 이러한 재난 및 안전사고의 다양화, 예측불가능성 등은 과거의 어느 때보다도 빈번하며, 이에 대한 정부의 대응능력 향상의 필요성은 그 어느 때보다도 높다 하겠다. 재난 및 안전사고의 대응방안과 관련해서는 추진방법과 내용에 있어서 추진 주체, 참여자들의 권한과 책임, 그리고 여건에 따라 추진방법에 차이가 있을 수 있다. 이러한 차이에도 불구하고 공통적으로 인식되는 것은 재난 및 안전사고에 대해 무엇보다도 정부를 중심으로 대응능력 향상이 지속적으로 강화되어야 한다는 것이다. 이는 재난 및 안전에 대한 서비스가 공공재이기 때문이다. 이와 함께 FEMA가 총괄했던 연방대응 계획(Federal Response Plan; FRP)은 9/11 이후 국가대응계획(National Response Plan; NRP)과 국가사고관리체계(National Incident Management System; NIMS)로 바뀌었다. 허리케인 카트리나 재난 시, 미국에서 NRP는 매우 초기적 단계로서, 소규모 재난에 활용되기는 하였으나 대규모 재난에는 거의 검증되지 않은 상태였다. 이러한 상황은 카트리나를 대재난으로 발전시킨 토양이 되었다. 카트리나를 경험하면서 재난관리 단계의 문제점을 인식한 미국 정부는 2006년 10월 4일, ｢포스트 카트리나 재난개혁법｣(Post Katrina Emergency Reform Act)을 통하여 FEMA의 권한을 다시금 강화했다. 이 법에 따라 FEMA의 청장은 차관급으로 격상되었고, 대통령, 국토안전위원회, 그리고 재난 관련 부서의 정책자문관 역할을 수행하도록 하였다. 재난 대응 역량의 강화뿐만 아니라 재난 대비(preparedness)에 있어 이전에 FEMA가 가졌던 기능을 회복시켰다. 세월호 사건을 계기로 우리나라 재난안전의 전반적 취약성이 드러나면서 이에 대한 해소가 전국가적 우선순위가 되고 있다. 정부의 경우, 재난안전 추진체계의 분산(자연재난과 사회재난으로 분리), 조직이기주의로 인한 기관 간 협업 (정부 간, 중앙정부와 지방정부 간, 정부와 민간 간) 역량 미흡, 재난안전관리 담당 공무원의 낮은 전문성(순환보직, 낮은 교육훈련), 재난안전 관련 조직과 인력 및 예산의 부족 등, 수많은 문제를 나타내고 있다. 민간기업은 이윤극대화 관점에서 재난안전에 대한 인식이 매우 미흡하여 관련 규제 미준수 혹은 저항, 규제기관 포획 등이 만연하여 있다. 기업을 운용함에 있어 규제를 준수함으로써 희생해야 하는 비용을 줄이기 위해 혹은 규제를 준수하지 않음으로써 얻는 이익을 극대화하기 위해 노력한다. 이러한 차원에서 관련 규제에 대하여 소극적으로 준수하지 않거나, 적극적으로 저항 내지는 규제기관을 포획하는 등의 행동을 나타낸다. 일반국민의 경우에도 재난안전에 대한 인식이 낮고, 실제 재난 상황에서의 대응 능력이 부족하다. 우리나라의 안전 관련 문화는 국민안전을 위한 규제의 준수가 중장기적으로 인간적 삶의 전제조건이 된다는 인식보다는 단기적인 효용의 감소를 보다 크게 인식하는 쪽으로 구조화되어 있다. 안전관리기본계획은 재난관리 지침서 수준으로 현재의 체계 및 방식으로는 실효성을 담보키 힘들다고 할 수 있다. 형식적인 지침하달과 이에 따른 짧은 기간내의 취합, 이러한 상황에서 실효성을 담보하기는 사실상 불가능한다. 또한 이를 어떻게 활용할지에 대해서도 현재로서는 나타난 것이 없다. 상기의 현황을 통해 안전관리기본계획의 구성 및 수립체계에 대해 다음과 같은 시사점을 도출할 수 있다. 첫째, 기존의 안전관리계획은 재난 및 안전관리 업무를 수행하는데 한계가 있을 것으로 판단된다. 해당 기관이 이러 이러한 계획을 가령, 1년 동안 수립하고 이에 따른 예산을 세웠다는 내용이기 때문에 어찌보면 일반적인 계획수준이라 할 수 있다. 따라서 공통적인 측면외에도 해당 기관의 특성을 담아낼 수 있는 안전관리계획을 수립함으로써 재난 대비 활동을 수행하는데 국가안전관리기본계획 및 집행계획, 시도 및 시군구 안전관리계획의 실효성을 확보할 수 있으리라 본다. 국가대응체계는 기본적인 재난관리협력체계 구축을 위한 기본원칙과 구조, 그리고 역할을 정의하고 있다. 여기서는 어떻게 지역, 지방정부, 주정부, 연방정부, 심지어 비정부부문과 민간부문들이 협력적으로 효과적인 대응을 할 수 있는지를 기술하고 있다. 특히 이러한 체계에는 주요한 재난관리 대응 역량과 필수 지원 요소 등을 위기관리기능별로 상세히 정의하고 있다. 국가대응체계(NRF) 문서는 어떻게 국가가 아주 조그만 사고에서부터 심각한 재난에 이르기까지 모든 종류의 재난을 다룰 것인가에 대한 안내 지침역할을 목적으로 한다. 이러한 국가재난대응체계는 국가적 대응을 조직할 수 있는 역할과 체계는 물론 주요한 대응 원칙을 정의한다. 특히, 이 문서는 어떻게 지역 공동체, 주 정부, 연방정부, 민간부분, 그리고 비정부부문이 이러한 원칙들을 보다 잘 적용하고 재난관리를 효과적으로 수행할 수 있는지를 기술하고 있다. 뿐만 아니라 어떠한 상황에서 연방정부가 주 또는 지방정부를 지원할 수 있으며, 통일된 국가대응체계를 지원하기 위한 초기 대응 조직들, 의사결정자, 그리고 지원 그룹들을 위한 기초적인 작업들을 나열하고 있다. 그러나 안전, 환경 보전, 사회적 약자 등을 보호하기 위한 사회적 규제는 강화가 필요하다. 그러나 규제를 강화하는 과정에서 비용이 유발되기 때문에 규제에 따른 비용･편익 분석이 필요하다. 특히 규제는 도달해야 할 수준 내지 기준을 의미한다. 그리고 그러한 기준을 달성하기 위해 연구개발을 통한 기술 발전이 필요하다. 이러한 과정에서 창조적 경제를 달성할 수 있는 계기를 마련 할 수 있을 것이다. 그리고 이를 위해서는 안전 전반에 대한 거버넌스의 재구조화가 필요하다. 첫 번째는 중앙정부와 공공기관과의 관계부터 명확히 해야 한다. 기본적인 목표와 정책 설정은 중앙정부가 해야 하지만 이를 구체적으로 실행하기 위한 프로젝트 단계로 가서는 집행기관의 역량 특히 재원확보를 위한 예산의 반영이 필요하다. 또한 지방자치단체와의 연계도 중요한데 지역적인 특성을 고려해 실행력을 높일 수 있다. 해양관련해서는 지방해양항만청과 지자체의 역할이 중요하고, 시설물의 경우 지방자치단체가 관리 권한을 가지고 있으므로 중앙정부와 지방정부의 긴밀한 협조체계를 구축할 수 있도록 해야 할 것이다. 지방정부에서는 현장 대응에 집중하고, 중앙정부에서는 지원을 위해 최선을 다한다. 총괄 부처 중심으로 대응하되, 필요한 경우 다른 부처의 지원을 적시에 받아야 한다. 평시에는 대비 훈련에 적극적으로 관련 부처들이 참여해야 한다. 이와 함께 민간과의 협력이 필요하다. 민간의 인적 자원으로서 자원봉사자, 민간 전문가들을 효율적으로 활용해야 한다. 민간의 물적 자원도 효율적으로 동원할 수 있어야 한다. 그리고 새로운 유형의 재난안전 사고가 발생할 수 있으므로 미래 지향적으로 유연한 대응이 가능하도록 해야 한다. 마지막으로 계획 수립하고 집행하는 재난안전 공무원들의 전문성을 강화해야 한다. 이를 위해 순환보직 관행을 조정하여야 한다. 전문직위의 도입이나 민간 전문가의 채용을 강화하는 등 직위분류제적 요소를 강화하고 중앙과 지방의 재난안전 공무원들의 인사교류 등을 통해 총체적 관점의 재난안전 전문성을 강화해야 한다.