고용안정사업의 역사와 발전방향

고용안정사업은 일자리 창출과 실업 예방 조치로서의 기능을 갖고 있다는 점에서 한국의 고용보험제도는 다른 나라의 실업보험제도와 구별되는 특징을 갖고 있다. 고용안정사업은 고용장려금과 지원금의 지급을 주된 내용으로 하고 있어서 기업지원의 성격이 강하며 일자리 창출의 가시적 성과를 제고할 수 있다는 점에서 다양한 형태의 사업들이 시행되어 왔다. 형식상으로는 노동시장정책(Labor Market Policy : LMP)의 하나인 고용장려금 사업의 의미를 갖고 있으나 사업의 내용면에서 보면 이보다 넓은 의미로서 이해될 수 있다. 그동안 고용안정사업은 고용보험사업 중에서도 가장 많은 제도적 변화를 겪어 왔다. 노동시장 상황이 악화될 때마다 새로운 정책 수요가 대두되어 왔고 이에 따라 정책 수요에 부합하여 새로운 사업들이 시행되어 노동시장 환경 변화에 따른 탄력적인 대응이 이루어져 왔으나 한편으로는 제도가 복잡해지는 측면도 있었다. 또한 사업 실적이 수급요건과 관련되어 있기 때문에 제도 설계 시에는 엄격한 요건을 요구하지만 활용실적이 낮아지면 수급요건을 완화하는 등 지원요건이나 지원금액 및 지원방법에서도 많은 변화를 겪으면서 매우 다양하고 복잡한 구조가 되어 왔다. 고용안정사업은 시간이 흐르면서 사업의 의의와 역할이 점차 변화되어 왔다. 고용보험은 출범 후 첫 10년간은 사회안전망 강화에 주력하였으나, 보험원리에 입각한 보수적 제도운영으로 적극적 노동시장정책으로서의 역할이 상대적으로 미흡하였다고 볼 수 있다. 경기불황 등 제한적 요건하에서 소극적인 사업운영으로 고용안정사업의 실적저조 및 적립금 과다가 발생하고, 기업의 생산성과 직결되는 직업능력개발 투자가 저조하였으며, 고용 인프라 확충․신규 구직자 지원 등 노동시장의 실수요에 효과적으로 대응하는 정책기능이 미흡하였다. 특히 2000년대 들어 한국 경제가 고성장․저실업에서 저성장․저고용으로 변화하면서 좋은 일자리 부족, 인력수급의 불일치 및 양극화 심화 등 노동시장 여건이 악화되었다. 이에 따라 인력수급의 원활화, 고용 인프라 확충, 평생능력개발체제 구축 등 적극적 노동시장정책을 통한 노동시장의 활력 제고와 국가경쟁력 강화가 시대적 과제로 대두되었다. 고용보험법 시행 당시(1995. 7. 1)에 고용안정사업은 휴업수당지원금, 인력재배치지원금, 전직훈련지원금, 지역고용촉진지원금, 고령자고용촉진장려금, 육아휴직장려금으로 구성되었다. 이후 외환위기로 인해 실업자 수가 증가함에 따라 재직근로자의 실업예방을 목표로 하는 고용 유지지원금의 중요성이 커지고 동 지원제도의 역할을 강화하여야 한다는 의견이 제시되어 시행령 개정을 추진하게 된다. 특히 부실판정기업․퇴출은행의 발표 및 빅딜의 가시화로 대규모의 구조조정이 이루어짐에 따라 고용조정으로 인한 대량실업의 발생 등 고용불안이 야기되고 있었으며 고용안정사업의 지원금 항목이 너무 많아 복잡하고 지원수준이 낮아 고용안정을 위한 해결책으로 미흡하다는 의견이 제시되었다. 이에 따라 1998년 7월 1일에 개정 공포된 시행령에 의해 종전 17개 항목으로 세분화되어 있는 고용안정사업의 지원금을 성격에 따라 고용유지지원금 등 7개 항목으로 단순화하였고, 기존의 창업․적응․직업전환훈련지원금은 실적이 미약할 뿐 아니라 직업능력개발사업으로 실시가 가능하므로 폐지하였다. 구조조정과 계절적 요인 등으로 1999년 상반기 실업률이 최고조에 달할 것으로 전망되어 일시적 실업급증에 대한 대처방안의 강구가 필요하였고, 특히 5대그룹 기업구조조정 추진방향의 발표로 기업분사화 등 새로운 구조조정 유형이 발생함에 따라 특성별로 유형화하여 효율적인 고용조정지원제도 체계의 구축이 요구되었다. 이에 따라 실업예방을 위한 고용유지지원금을 대폭 확충하였다. 이전에는 하나의 고용유지조치에 대해서만 지원하였으나 동시에 실시하는 둘 이상의 고용유지조치에 대해서도 지원하였다. 제도 시행 초기의 성격을 고려할 때 고용안정사업이 도입된 핵심적 이유인 기업구조조정의 지원 및 실업예방과 관련되어 있다. 이런 점에서 고용조정지원사업의 경기변동기의 기능이 강화되었다고 볼 수 있다. 고용조정지원사업은 산업구조의 변동 및 급격한 경기불황으로 인한 고용조정의 사회적․개인적 비용을 최소화하고 기업이 효율적으로 인력관리를 할 수 있도록 정부가 기업에 지원금을 제공하는 사업이다. 외환위기로 인한 대량실업 상황에서 고용안정사업은 실업 예방, 실직근로자 재취업촉진 등 사회안전망으로서의 핵심적 기능을 수행하였으나 대량실업 상황에 긴급히 대응하는 과정에서 제도의 외연적 확대에 중점을 둠으로써 사업의 효과성 측면에서는 내실화가 미흡한 측면도 있었다. 특히 노동시장 취약계층에 대한 보호를 강화하는 한편, 기업 간 지원규모의 형평성을 확보하고 사업의 효과성을 제고하는 방향으로 내실화를 도모할 필요성이 대두되었다. 이는 주로 고용촉진장려금에 대한 지원요건의 변화를 통해 구현되었다. 고용안정사업의 고용촉진장려금은 통상적인 조건하에서 취업이 곤란한 고령자․장기실업자․여성의 고용기회를 확대하고 안정적인 경제생활을 도모하는 데 목적을 두고 있다. 능력이나 건강으로 보아 한창 일할 때임에도 불구하고 취업 또는 직업전환의 기회를 갖지 못하는 고령자를 일정수준 이상 고용하거나 신규고용 또는 재고용하는 사업주에 대해서는 고령자 고용 촉진장려금을 지원하고, 6개월 이상의 장기실업자를 고용한 사업주에 대해서는 장기실업자 고용촉진장려금을 지원하며 결혼․출산․육아로 인하여 직업생활에 애로를 겪고 있는 여성들에 대하여 육아휴직, 재고용 및 여성가장 실업자의 고용을 지원하기 위해서 여성고용촉진장려금 제도를 두고 있다. 이에 정부는 2004년 2월 ‘일자리 창출’을 국정과제의 최우선으로 발표하였고 고용보험 정책 방향도 일자리 창출사업, 국가고용지원서비스 선진화 등 적극적 노동시장정책에 역점을 두어 추진하면서 소극적 실업대책에서 적극적 노동시장정책 지원으로 전환하였다. 이러한 시대적 요구에 부응하기 위해 고용안정사업은 2004년 10월 1일 커다란 변화를 겪게 된다. 이 시기의 고용안정사업의 제도변화는 크게 두 축으로 정리할 수 있다. 첫째, 고용촉진장려금의 정비이다. 종전의 고용조정지원, 고용촉진지원 및 건설근로자 고용지원사업 외에 고용창출지원사업이 추가되고 종전의 여러 고용촉진장려금들을 신규고용촉진장려금으로 확대․통합하였다. 2004년 10월 고용보험법 시행령 개정을 통하여 각 고용촉진장려금을 신규고용촉진 장려금으로 통합하면서 지원수준 및 지원기간을 통일하였고, 취약계층 지원기능 강화를 위하여 지원대상을 청년실업자, 장애인까지 확대하였으며 2007년부터는 임신․출산 또는 육아를 이유로 이직한 여성근로자도 지원대상에 포함하였다. 이 시기 고용안정사업의 특징은 근로자 지원대상의 근거 마련 및 고용촉진지원제도의 확대로 규정할 수 있다. 2005년 4월 6일에 대통령이 참석한 국가 고용지원서비스 혁신보고회를 개최하여 고용지원서비스의 선진화를 위한 방향을 설정하였고 적극적 노동시장정책의 실현을 위한 법적기반을 마련하기 위해 고용보험법을 개정하여 2005년 12월 7일 공포하였다. 2005년 고용보험법 개정 법률의 주요 내용을 보면 고용과 훈련의 연계강화로 정책추진의 효율성을 제고하고자 그간 분리․운영하였던 고용안정사업과 직업능력개발사업을 고용안정․직업능력개발사업으로 통합하였다. 고용안정사업과 직업능력개발사업은 별도의 계정으로 구분되어 있어 각각의 사업에 해당하는 보험료율 및 회계도 구분되어 있었으나 양 계정을 통합한 것이다. 고용안정․직업능력개발사업의 지원대상에 취업할 의사를 가진 자, 65세 이상 자, 영세 자영업자 등을 추가하였고, 사업주의 고용창출․고용개선에 대한 지원과 고용안정에 관한 지원금을 근로자에게 직접 지원할 수 있는 근거를 마련하였다.