국제노동브리프 2016년 4월호Vol14 No4

이를 위해 1996년 제정된 「파견근로자법(Posted Workers Act)」이 활용되었다. 「유럽 파견근로자지침(European Posted Workers Directive)」에 근거한 이 법령을 기준으로, 외국에서 파견된 근로자들 — 주로 건설업 부문 근로자들 — 의 최저임금 수준을 합의함으로써 독일의 단체협약을 보호하고자 한 것이다. 그러나 단체교섭 당사자들이 자신들의 영향력이 미치는 모든 저임금 부문에서 용인할 만한 최저임금을 결정할 것이라는 희망은 실현되지 못했다. 전국 단위의 단체협약과 노사 간 긴밀한 협력관계가 오랜 전통으로 남아 있는 산업 부문들에서만 업종별 최저임금이 합의되었다. 이후 보수-자유주의 연정(2009~2013)은 연정 합의문에 법정최저임금 도입이 포함되는 것을 거부하였다. 연정 내에서는 심지어 업종별 최저임금도 논란의 대상이었고, 결과적으로 업종별 합의를 포괄적 구속력을 지닌 것으로 선언하는 결정이 여러 차례 연기되었다. 이러한 부정적 태도는 심각한 실업에 대한 우려에서 비롯되었으며, 실제로 독일 경제학자들이 제시한 여러 모형 추산에 의해 정치인들의 불안은 가중되었다. 소매업, 외식업, 육류가공업 등과 같이 저임금 근로자가 집중되어 있는 산업에서 사용자와 사용자단체는 지극히 분화되어 있거나 서로 갈등관계에 있었기 때문에 어떠한 최저임금협약도 구체화되지 못했다. 사용자단체의 끊임없는 호언장담과 자율적 단체교섭 정책에도 불구하고 업종별 최저임금이 지지부진한 경과를 보이면서 법정최저임금 요구는 총선 공약의 핵심 현안으로 떠올랐다. 여기에는 특히 노조의 압력이 주요 원인으로 작용하였다. 2013년 말, 사민당은 기민당/기사당과 또 다른 ‘대연정’을 구성하게 되었고, 시급 8.5유로의 법정최저임금 도입과 함께, 파견직 규제 재도입 및 자유 단체교섭 강화를 공약으로 내세웠다. 이러한 요구들은 대부분 충족되었지만, 사민당은 그 대가로 긴축 재정정책에 동의해야만 했다. 새로운 최저임금법은 「자유단체교섭강화법(Act on the Strengthening of Free Collective Bargaining)」이라는 실용주의적 명칭의 더욱 광범위한 입법 패키지에 속해 있었다. 신설된 법에 의하면, 모든 산업 부문에서 업종별 최저임금의 합의가 가능하다. 포괄적 이행(general enforceability) 선언도 더 이상 해당 산업에서 단체협약 적용률 50% 이상이라는 조건에 제한되지 않도록 했다. 이제는 ‘경제적 악조건하에서 단체협약에 의한 기준을 유지’하는 것이 ‘공익’에 기여한다고 판단되면, 단체협약의 일반적 구속력을 선언할 수 있게 되었다. 최저임금의 도입으로 「최저근로조건법(Minimum Working Conditions Act)」과 중복되는 부분이 생기면서 이 법은 폐지되었다. 법정최저임금제가 도입되던 당시, 이로 인해 상당한 규모의 실직이 발생하고 임금 인플레이션이 심화될 것이라는 우려가 컸다. 실제로 1997년 6월 5일자 ‘이코노미스트’는 “경제에 심각한 해를 끼치지 않고 일자리도 줄어들지 않는 최저임금을 마련하기 위해서는 솔로몬의 지혜나 대단한 행운이 필요할 것”이라고 진단했다. 법정최저임금의 영향을 평가하는 데 있어, 위원회는 우선적으로 최저임금이 실제 임금에 영향을 끼쳤는지 여부를 조사한다. 아무런 영향이 없는 것으로 판단되면, 다른 효과는 기대할 수 없을 것이다. 근로소득에 영향을 미쳤다면, 개인과 기업의 반응을 조사하게 된다. 개인의 경우, 근로소득, 가계소득, 실제 근로시간, 고용, 실업, 비경제활동, 훈련 등의 요소를 살펴보고, 기업에 대해서는 노동비용에 대한 영향, 임금구조, 실제 근로시간, 고용, 생산성, 투자, 훈련, 가격, 수익, 창업, 폐업 등을 조사한다. 법정최저임금제를 도입함으로써 독일 정부는 최저임금의 설정뿐만 아니라 시행 및 감독에 있어 중요한 주체로 떠올랐다. 결과적으로, 독일의 임금결정 체제는 이제 자율주의적 체제라기보다 혼합형이라고 보아야 한다. 과거 체제하에서는 단체교섭 당사자들이 국가의 간섭 없이 임금기준을 정하였을 뿐 아니라 그와 동시에 기준이 이행되도록 하는 책임도 지고 있었다. 새로운 혼합체제에서는 법정최저임금 상향조정 결정권은 최저임금위원회에 위임하였지만, 이행감독 업무는 정부가 직접 맡고 있다. 그와 함께, 단체협약에 의한 임금이 최저임금 수준 이상으로 안정적으로 적용될 수 있도록 노사에 포괄적 이행 선언을 활용할 수 있는 기회도 새롭게 주어졌다. 독일의 임금결정 체제가 수년에 걸쳐 크게 약화되어 왔다는 점에 비추어 볼 때, 법정최저임금의 도입은 전후에 이루어진 가장 큰 사회적 개혁 중 하나다. 독일의 최저임금은 강력한 ‘영향력’을 지닌다. 도입 결과, 소득분포 하위 2분위에서 임금이 크게 증가하였으며, 동독과 서독지역의 성별 임금격차는 감소하였다. 최저임금 도입 과정에서 충분히 신중한 접근방식을 취하였기 때문에, 일자리에 대한 리스크는 낮다. 2010년, 보수-자유주의 연정하의 노동부처에서는 더욱 객관적으로 논의를 이어가기 위해 8개 업종의 최저임금에 대한 연구를 각기 다른 연구기관에 의뢰하여 진행하였다. 이렇게 진행된 8건의 연구 중 7건에서는 이중차분법(difference-in-differences method)을 활용하여 고용효과를 분석하였다. 이러한 8건의 평가 연구들은, 비교적 높은 수준의 요율도 일부 포함하고 있는 업종별 최저임금이 어떠한 부정적 고용효과도 지니고 있지 않다는 결론을 내렸다. 이러한 새로운 증거에 기반을 두어 노동부 장관과 독일 수상은 업종별 최저임금의 지속적인 설정에 찬성한다는 입장을 표명하였다. 하지만 업종별 최저임금이 경제 전반에서 저임금 근로자의 비중을 낮추지는 못했다. 예를 들어, 최저임금 등의 보호 기준(protective standards)을 설정함으로써 정부는 임금 하한선을 설정하게 된다. 참여 기준(participatory standards)은 근로자 또는 근로자 대표 및 단체에 협의 또는 공동결정 권한을 부여함으로써, 이들이 그러한 권리를 행사하고자 할 때 차별받지 않도록 보호하거나 자원(시간, 훈련, 돈)을 제공한다. 이러한 방식으로 정부는 다른 주체들이 정부를 대신하여 근무 및 고용조건에 영향력을 행사할 수 있도록 하며, 이에 따라 정부는 시정조치와 같은 별도의 개입을 할 필요가 없게 된다. 이와 같이 노조에 ‘권한을 부여한(enabling)’ 정부의 지원 규모는 몇 가지 수치만으로도 분명하게 드러난다. 2010년에 독일에서 선출된 직장위원(종업원평의회 전임자, works councillor) 수는 약 174,000명에 이르렀으며 사업장 단위 참여율은 약 80%를 기록하였다.