2019 자치법규 업무 매뉴얼

2017. 12. 기준으로 99,795건의 자치법규가 마련되어 있는 상태이다. 2017년 한 해에만 28,878건의 자치법규가 제정·개정 또는 폐지되었으며, 지속적으로 자치법규는 증가하고 있는 추세이다. 이러한 제·개정 및 폐지 건수는 연평균 28천건 내외로서, 상당히 많은 자치법규가 만들어지고, 고쳐지며, 사라지고 있다. 문제는 이 과정에서 모든 지방자치단체의 제·개정 및 폐지되는 자치법규를 실시간으로 모니터링 하는 것은 한계가 있으며, 이미 시행된 자치법규에 대해서는 검토할 수 있는 제도적 기반이 마련되어 있지 않은 상태라는 점에 있다. 이에 더하여, 자치법규 제정의 근간이 되는 상위법령 역시 매년 약 3천여건 내외의 제·개정이 이루어지는데, 상위법령의 개정사항이나 제정사항을 고려하여 실시간으로 자치법규를 제·개정하는 것 역시 한계가 있다. 이러한 과정에서 상위법령에 일치하지 않는 자치법규가 발생하고 있다는 점에서, 지속적인 정비가 필요한 실정이다. 자치법규 기획정비란 사전보고로 올라온 내용 검토 및 언론 모니터링 등의 수단을 이용하여 정비과제를 발굴하고, 이를 소관부처나 지방자치단체와 협업하여 과제를 정비하는 것을 말한다. 기획정비는 그 자체로 자치입법권을 통제하려는 목적은 아니며, 다만 지방자치단체가 스스로 거르지 못한 부적합 자치법규를 찾아주고, 이를 정비하도록 하여 자치법규의 체계 적합성을 제고하기 위한 것이다. 2016년 12월 행정안전부에서 자치법규 입법에 대한 지원을 위해 자치법규과를 신설한 이래, 행정안전부에서는 자치법규 기획정비를 통해 주민에게 불편을 끼치거나 상위법령에 반하는 자치법규를 지자체가 정비할 수 있도록 지원하고 있다. 이에 따라 2017년 및 2018년 총 19,527건의 자치법규를 정비과제로 선정, 지방자치단체와 함께 정비 중에 있다. 정부조직은 행정 환경의 변화에 맞추어 매번 신설·폐지 또는 변경·통합·분리를 거듭하고 있다. 그리고 새로운 행정부처가 신설되거나 변경됨에 따라 「정부조직법」이 항상 개정된다. 지난 2017년 7월에도 정부조직 개편을 반영하여 행정자치부나 국민안전처를 행정안전부로, 미래창조과학부를 과학기술정보통신부로, 중소기업청을 중소벤처사업부로 변경하는 내용으로 정부조직법을 개정한 바 있다. 자치법규에서는 업무 집행에 필요한 사항을 규정하면서 국가 행정기관을 인용하거나 기술하는 경우가 종종 있다. 문제는, 정부조직법 개정 사항을 자치법규에 반영하지 않고 그대로 유지하여 업무 집행의 대상이 되는 부처가 없게 되는 결과를 발생시키는 등 법 체계상 부적합하게 되는 상황이 발생한다는 데 있다. 과태료란 행정상의 질서에 장해를 야기할 우려가 있는 의무 위반에 대해 부과하는 금전상 제재를 의미한다. 징수한 과태료는 지방자치단체의 세외수입에 해당한다. 과태료는 행정질서 유지를 위해 광범하게 사용되는 행정질서벌의 하나이면서도 동시에 일반 국민의 재산권을 절대적으로 침해한다는 점에서 그 부과기준에서부터 절차에 이르기까지 엄격한 통제가 필요하다. 이러한 필요에 따라 「질서위반행위규제법」이 제정·시행되어 과태료 부과 절차를 마련하고 있다. 「질서위반행위규제법」은 특별법 성격의 법률로서, 이 법률에 규정된 사항은 어떤 법률보다도 우선하여 적용하도록 규정되어 있다. 앞서 살펴본 바와 같이 과태료는 개인의 재산권을 침해하므로 법률에 근거가 있어야 할 뿐 아니라 법령에 반하지 않는 범위에서만 규정·집행할 수 있다. 그런데, 법령과 다르게 과태료 금액을 규정하거나 법령보다 과도한 금액을 부과할 수 있도록 규정한 경우, 또는 「질서위반행위규제법」에 규정된 사항과 다르게 규정한 자치법규가 많았다. 이러한 규정은 법체계상 혼란을 주거나 주민의 권리를 부당하게 침해할 수 있는바, 관련 자치법규를 정비하여 법률적합성을 제고하고, 주민의 권리 침해를 해소할 필요가 있다. 영조물을 이용하거나 공공시설을 이용하면서 주민에게 손해가 발생하는 경우가 생길 수 있고, 반대로 지방자치단체가 손해를 입는 경우도 발생할 수 있다. 실제로 이러한 손해 문제가 종종 발생하여 이에 대한 책임 문제가 자주 거론되고 있다. 최근에는 유기견에 물린 초등학생의 부모가 해당 유기견을 안락사시킨 지자체에 손해배상을 청구하기도 하는 등, 지자체의 책임 여부는 항상 문제가 되어 왔다. 지방자치단체에서는 이러한 손해배상 문제에 선제적으로 대응하고 책임을 명확하게 하기 위해 자치법규에 손해배상 규정을 두는 경우가 많다. 이러한 경우에는 대부분 영조물 이용이나 그 밖의 상황에서 손해가 발생하는 경우 지방자치단체나 수탁자, 주민의 책임 및 손해배상 원칙 등을 정한 것이 대부분이다. 그런데, 지자체가 자치법규로 책임을 규정하는 것은 법리적으로 문제가 있을 수 있다. 지자체에서 영조물 하자로 인한 손해배상을 조례로 정하는 경우가 있다. 그런데, 해당 조례는 국가배상이라는 국가사무를 자치법규로 정한 것으로서 그 자체로 위법하다. 법제처에서도 영조물의 설치·관리상의 하자로 인한 지방자치단체의 손해배상에 관한 사무는 국가사무인 점과 「국가배상법」과 달리 별도의 배상기준과 절차 등에 따라 손해를 배상을 하도록 할 경우 「국가배상법」에 위배될 소지가 있다는 점을 고려할 때, 지방자치단체 영조물의 설치·관리상 하자로 인하여 다른 사람에게 경미한 손해가 발생한 경우 지방자치단체가 자체적으로 배상할 수 있도록 조례에 규정하는 것은 바람직하지 않은 것으로 보인다고 한 바 있다(법제처 2017. 2. 3. 회신 17-0023 의견제시 사례). 또한, 국가배상법에 따를 때 국가 배상 대상으로 보이는 경우 그 배상 정도 등을 심의하는 것은 법무부 소관으로서, 그 절차나 규정을 종합해서 보면 배상에 관하여 지방자치단체의 장이 정할 수 있을 만한 것이 거의 없다고 할 것이다. 시설의 운영·관리하는 과정에서 발생한 모든 사고에 대한 책임을 전부 수탁자에게 지우는 경우가 있다. 그런데, 수탁자가 공무수탁사인인 경우 「국가배상법」 제2조에 따라 지자체가 배상해야할 수 있고, 사경제주체로서 계약을 맺은 경우에는 「민법」에 따라야 할 것이지 조례로 규정할 사항은 아니다, 판례에서도 수능을 출제하는 공무를 위탁받아 수행하는 평가원이 잘못된 지문을 포함하여 출제한 수능시험의 평가등급 결정 처분에 대해 공무수탁사인인 평가원 뿐 아니라 국가의 배상 책임을 인정한 적이 있다(부산고등법원 2017. 5. 10. 선고 2016나55042 판결). 따라서, 위탁 업무 수행 과정에서 발생한 모든 책임을 수탁자에게 지울 수는 없다. 그런데, 일부 자치법규에서는 수탁자에게 모든 제반 사고에 대해 모든 책임을 지도록 규정하는 경우가 있다.