교육 분야 지방분권 추진을 위한 법령 정비 방안 모색 교육분권 및 지방교육자치 발전 지원 사업 제1차 포럼

행정안전부는 2017년 10월 27일 문재인 정부의 지방분권 계획표라고 할 수 있는 “자치분권 로드맵(안)”을 발표하였다. 이 로드맵은 ‘내 교육부장관과 교육감’ 또는 ‘국가와 지방자치단체’와 같이 이중으로 명시하고 있음. 또한, 많은 법령들이 지방자치단체 또는 교육감에게 권한을 부여함에 있어서도 그 권한 행사의 요건과 기준 등을 대통령령을 비롯한 하위법령에서 별도로 규정하고 이의 한계 내에서만 권한 행사를 가능하게 함으로써 갈등의 소지를 낳고 있”다. 이를 해결하기 위하여 교육영역에서 지방분권에 관한 관련 법률 개정의 방법 중 하나로 국가(중앙 정부)의 권한을 지방자치단체(지방 정부)에 일괄적으로 이양하는 법률(이하 ‘일괄이양법’으로 줄이기도 함)을 제정하는 방식이 추진되고 있다. 이 글은 일괄이양법 제정에 선례로 거론되는 프랑스의 사례를 소개하는 것을 그 목적으로 한다. 이러한 목적 달성을 위해서 우선 프랑스의 교육제도와 지방자치제도에 관하여 간략히 개관한다(Ⅱ). 그리고 프랑스판 일괄이양법으로 국내에 소개된 1985년 ｢교육분야의 권한 이양에 관한 법｣의 내용과 규정 방식에 관하여 제시한다(Ⅲ). 마지막으로 이상의 논의를 정리하며 글을 마친다(Ⅳ). 1700만 개의 촛불로 탄생한 문재인 정부 출범 이후 지방분권과 교육자치가 교육 생태계 안에서 큰 화두가 되고 있다. ‘분권’과 ‘자치’라는 말이 유행어처럼 쓰이고 있다. 우리에게는 학교와 교육이 중앙집중적인 행정 관료 시스템의 말단에 위치하면서 국가와 권력과 정치에 복무한 긴 역사 경험이 있다. 그런 점에서 학교자치나 교육분권의 강화를 시대 조류의 자연스러운 흐름인 것처럼 바라보는 이들이 많아지고 있는 점은 매우 고무적이다. 한편으로 어딘가 석연치 않은 느낌을 지우기 힘든 측면도 있다. 정권이 바뀔 때마다 교육자치화니 분권화니 하는 말들이 한철 유행어처럼 떠다니다 사라지는 현상이 반복되는 것 같다. 십수년 전인 참여정부 시절 지방분권론이나 교육자치론 정도로 표현할 만한 담론이 공론장에서 무성하게 펼쳐진 기억이 새롭다. 과문한 탓이겠으나 그때 이후 지금까지 피부에 와 닿는 교육자치 움직임을 경험하지 못했다. 전국적으로 1000여 곳을 넘는 혁신학교에서 다양한 방식으로 학교자치를 실천하고 있는 듯한데, 이들의 성과와 노력이 일반학교로 얼마나 퍼져 나가 그들에게 영향을 주고 있는지 확언하기 어렵다. 2017년 12월 교육부장관과 전국시도교육감협의회장이 공동의장인 교육자치정책협의회에서 심의･의결하여 발표한 중장기 교육 계획 “학교민주주의 실현을 위한 교육자치 정책 로드맵”(아래 ‘교육자치 로드맵’)에 따르면, 1단계에서 올해 상반기까지 법률적 근거가 없거나 모호한 교육부의 규제적 지침을 원칙적으로 폐지하여 시도교육청 개별 또는 공통으로 수행하도록 하고, 시도교육청도 학교의 민주적 운영을 보장할 수 있도록 적극 지원한다고 하였다. 2단계에서는 교육부와 시도교육청의 공동 정책연구를 바탕으로 권한 배분을 위한 법령개정 방안을 마련(~’18년 6월)하고, 입법에 착수(~’18년 10월)한다고 하였다. 이번 “「교육분권 및 지방교육자치 발전 지원 사업」 제1차 포럼”의 “교육 분야 지방분권 추진을 위한 법령 정비 방안 모색” 토론회 역시 상기 로드맵의 일환으로 이해된다. 프랑스는 1789년 프랑스혁명을 통하여 근대국가를 건설한 이래 교육을 매우 중요하게 인식하고 있다. 이에 따라 세계 최초로 국민교육을 실시하였고 1882년 의무교육제도를 도입하였다. 교육의 자유를 인정하지만 교육은 국가의 공공서비스로 인식하여 국가가 그 공급을 주도하고 있다. 교육은 엄격한 종교 분리를 전제로 중립성에 입각한 세속 교육을 하며, 교육영역에서 평등을 강조한다. 프랑스 교육제도는 유치원(ecole maternelle), 5년 과정의 초등교육(ecole promaire), 4년과정의 중학교(Collège d'ensengnement secondaire), 3년 과정의 고등학교(Lycée), 대학교 (université) 3년 과정의 학사, 2년 과정의 석사, 3년 과정의 박사과정 순으로 계열화되어 있다. 한편, 프랑스는 전통적인 중앙집권제에서 지방자치제로 변화를 하였다. 특히 지방자치제의 강화를 내용으로 하는 2003년 헌법 개정에서는 제1조에서 “…프랑스는 지방 분권을 기초로 하여 이루어진다”고 명시하고 있다. 이에 따라 헌법은 제12장 지방자치단체에서 이에 관한 자세한 규율을 하고 있다. 프랑스의 지방자치단체는 꼬뮨(communes)･도(départements)･광역지방(régions)･특별지방자치단체(collectivités à statut particulier)･제74조의 해외령(collectivités d'outre-mer)으로 구성된다(헌법 제72조 제1항). 여기서 특별지방자치단체(collectivités à statut particulier)와 제74조의 해외령은 특별한 지방자치단체이고, 본토의 일반적인 지방은 우리의 읍면동, 시군구, 시도에 대응하는 계층과 비슷하게 꼬뮨(communes), 도(départements), 광역지방(régions)으로 계층을 이루며 구성되고 운영된다. 국가와 지방자치단체, 지방자치단체간 권한 배분 방식에 관하여 프랑스에서 가장 오래된 입법례는 열거 방식(la technique énumérative)이다. 열거 방식이란 법률에서 당해 지방자치단체의 기능을 열거하는 방식을 말한다. 1789년 12월 4일 법률은 이러한 방식으로 꼬뮨의 권한을 규정하고 있다. 프랑스에서 그 후 채택하여 오래 지속된 방식은 권한에 관한 일반조항(la clause générale de compétence) 방식을 채택하여 왔다. 권한에 관한 일반조항 방식이란 당해 지방자치단체는 자기 고유의 이익과 관련된 업무를 스스로 처리한다는 권한 배분 방식이다. 1884년 4월 5일 법률 제61조가 “꼬뮨의회는 꾜뮨의 사무에 대하여 의결한다”고 규정하고 있다. 그리고 1982년 3월 2일 법률 제1111-2조 제1항은 “꼬뮨, 데파르망, 레지옹은 자기 권한에 속하는 사무에 대하여 의결로 정한다”고 규정하고 있다. 마지막으로 보충성의 원칙(la principle de la subsidiarité)이 있다. 보충성의 원칙이란 사회의 기능이 개개 사회구성원의 기능에 비하여 ‘보충적’인 것처럼, 국가의 기능은 지방자치단체의 기능에 비하여 ‘보충적’이어야 하기 때문에, 국가의 기능은 지방자치단체의 기능을 뒷받침해 주는 데 그쳐야지 지방자치단체의 기능을 무시하고 그것을 자신의 기능으로 흡수해서는 아니된다는 원리이다. 지방자치단체가 지역의 모든 업무를 결정하고 처리할 수 있는 권한을 가지고 있다는 지방자치단체의 ‘전권한성(Allzuständigkeit)’을 전제로, 국가와 지방자치단체는 이중적인 관할권이 있을 수 있는데 이 경우 보충성의 원칙에 따라 지방자치단체가 우선적으로 관할권이 인정되고 이것이 현저히 부적합한 경우에 한하여 국가의 관할로 한다는 것이다. 프랑스에서는 1982년 권한배분법에 의해 묵시적으로 채택되었으며 2003년 헌법 개정에서 제72조 제2항으로 헌법 원칙으로 명시되었다고 인정되고 있다.