연구성과 평가법제 분석 및 개선방안

연구성과 평가법제를 분석하고 개정방안을 제시하기 위해서는 그 선행조건으로 전체 연구개발시스템에 대한 진단이 필요하다. 왜냐하면 연구개발시스템은 창의적인 연구개발을 바탕으로 개방과 협업을 통해 도전적 연구를 수행하고, 연구개발결과 창출된 연구성과를 활용 및 사업화를 통하여 경제적 효과를 창출하는 유기체로 이해할 수 있기 때문이다. 지금까지 우리나라의 연구개발시스템은 연구성과 창출에 방점을 두고 있으며, 확산(diffusion)의 개념 하에서 활용 및 사업화를 이해하려는 관점이 형성되어 왔으나 최근 창조경제 또는 지식경제 하에서는 창의적인 연구개발 및 아이디어를 바탕으로 양질의 연구성과를 창출하고 이러한 양질의 연구성과를 사업화 및 창업 등과 연계함으로써 경제․사회적 가치를 창출하여 국가경쟁력에 이바지 하는 방향성으로 그 방향성이 전환되고 있다. 따라서 연구개발시스템상 성과평가 시스템은 양질의 연구성과 창출을 위한 가늠자로서의 역할이 어느 때보다 그 중요성이 강조되고 있으며, 그 역할 또한 막중해 지고 있다. 연구개발시스템상 연구성과 평가시스템은 양질의 연구성과 창출을 위한 연구기관 및 연구자의 행위기준을 설정하는 준칙으로의 중요성이 강조되고 있다. 따라서 연구성과 평가법제의 분석을 통하여 연구성과 평가법제의 개편 방향을 설정하고 이에 기초하여 연구개발시스템을 재편함으로써 국가연구개발사업의 효과성(effectiveness)을 담보하기 위한 정책 및 입법논거를 정립할 필요성이 있다고 판단하였다. 우리나라의 연구성과 평가법제는 정부업무평가 기본법, 연구성과평가법, 국가재정법, 과학기술기본법, 과기분야 정출연법, 감사원법 등의 법률이 주요한 축을 형성하고 있으며, 이에 근거하여 연구과제 및 사업평가, 연구기관평가, 중앙행정기관 등 평가, 정책평가(성과감사)가 시행되고 있다. 이에 본 연구에서는 국가혁신시스템(NIS) 및 국정 아젠다(Agenda)인 창조경제의 실현이라는 관점에서 연구성과 창출 시스템과 연구성과 활용 및 사업화 시스템간의 가교 역할을 수행하는 연구성과 평가 관련 법제를 분석하고 관련 시스템 전환의 필요성에 대하여 검토하고자 하였다. 첫째, 미국은 연구성과 평가법제를 바라보는 시각이「정부업무성과평가법」을 중심으로 한 일체형 구조라는 점에서 특징을 가진다. 미국은 과학기술 관련 전담부처가 없고 관리예산처(OMB)를 통하여 R&D예산 배분 방향을 설정하고 이를 기반으로 예산과 성과의 연계를 강조하는 시스템이라는 점에서 특수성을 가진다. 둘째, 프랑스의 경우에는 EU 공동체의 구성국가로서 EU와의 관계 및 EU의 연구개발사업구조인 Horizon 2020에 편입되어 있으나 다른 국가에 비해 평가의 독립성이 특히 강조되어 있고, 연구성과를 평가하기 위한 전담조직(2013년 AERES에서 HCERES로 변경됨)을 두고 있다는 점에서 특징이 있다. 셋째, 일본의 경우에는 우리나라와 유사한 법제를 가지고 있지만, 재정사업평가체제가 우리나라와 다르고, 정부업무평가 영역인 정책평가도 소관부처 중심주의로 운영되고 있다는 특징이 있다. 이하 본 절에서는 이러한 분석대상의 선정배경에 근거하여 미국, 프랑스, 일본의 순서로 외국의 입법례를 분석하고 최종적으로 우리나라 연구성과 평가법제 개선방안에 대한 시사점을 도출하기로 한다. 우리나라의 연구성과 평가시스템은 1997년「과학기술혁신을 위한 특별법」을 통해 국가연구개발사업 조사․분석․평가 규정이 신설되었으며, 이는 과학기술기본법에 계수되었고, 2005년 연구성과평가법을 제정하여 운용하고 있으며, 연구성과 평가에 대한 총괄기능은 과학기술부 (1998-2004) → 과학기술부(과학기술혁신본부)(2004-2008) → 기획재정부(2008-2011) → 국가과학기술위원회(2011-2013) → 미래창조과학부(2013 - 현재)로 이관되어 운영되고 있다. 연구성과 평가시스템(performance evaluation system)은 조직관리 내지 정보시스템의 일종으로 발전되어 왔으며, 성과평가 수단과 방법들을 통해 성과에 대한 평가와 관리를 하는 체계적인 도구라 할 수 있다. 연구성과 평가시스템은 조직의 관리기능을 지원해 줌으로써 중앙행정기관, 전문기관, 연구기관 등의 국가연구개발사업에 대한 성과를 높이고, 책임성을 증진하여 연구성과 평가의 결과가 전략, 정책, 사업, 자원의 배분 등의 의사결정에 있어 유용한 도구로써 사용된다고 볼 수 있다. 우리나라는 정부연구개발 예산 증가에 따른 연구개발 예산에 대한 성과를 점검하기 위하여 1999년「과학기술혁신을위한 특별법」제4조제2항에 근거하여 국가연구개발사업에 대한 평가제도를 처음으로 도입하였다. 2005년에는 연구성과 평가법을 제정하여 조사․분석․평가와 사전분석을 통합한 종합조정제도를 수립하였고, 주기적 평가제도 도입을 위한 시범평가를 실시하는 등 성과중심의 평가제도를 도입하였으며, 2005년 5월 국가과학기술위원회에서는 국가연구개발사업 평가제도 개선방안을 도출하여 부처의 자율성과 국가과학기술위원회 평가의 실효성 제고를 위해 부처 자체평가와 국가과학기술위원회 상위평가․특정평가체제로 전환하였다. 2006년에는 제1차 연구개발 성과평가 기본계획을 수립하여 평가의 실효성 제고를 기본방향으로 한 성과중심의 평가체계를 구축하였다. 동 계획에서는 국가연구개발사업에 대한 자체평가를 도입하여 부처의 성과관리 역량을 강화하고 상위평가 결과를 예산 배분․조정에 연계하여 연구개발 투자의 효율성을 제고하고, 주요사업에 대한 특정평가를 도입하여 사업의 효과성을 점검하고, 사업별 권고사항을 도출하였다. 그러나 성과중심의 평가체제로 전환된 이후에도 앞서 살펴본 바와 같이 연구개발 성과가 양적인 측면에서는 괄목할만한 성장을 이루었지만 질적인 측면에서는 여전히 선진국 대비 미흡하다는 의견이 제시되고 있다. 2008년 정부조직 개편 및 연구성과평가법 개정에 따라 평가체제가 변경되었다. 평가주체는 국가과학기술위원회에서 기획재정부로 이관되었으며, 기획재정부가 특정평가, 상위평가를 시행하고 국가과학기술위원회에 보고하는 체계로 전환되었다. 또한 3년 주기 평가실시로 부처의 부담 완화, 평가위원의 역할 축소, 상위평가 방식을 메타평가에서 확인․점검하는 방향으로 전환하였으며, 평가결과와 예산의 연계를 강화하기 위하여 국가재정법 제8조제6항 및 동 법 시행령 제3조에 따라 평가결과 미흡 이하의 사업에 대하여는 사업예산 10% 이상을 삭감하도록 하였다. 최근 우리나라의 연구개발시스템은 추격형에서 선도형으로 변화를 시도하는 전환기에 있다. 연구개발시스템은 한 국가의 대내외 경쟁력을 결정짓는 주요한 변인 중의 하나이며, 연구개발시스템상 연구성과 평가시스템은 연구성과 창출 시스템과 연구성과 활용 및 사업화 시스템상 가교로서의 역할을 수행하게 된다. 우리나라의 국가연구개발사업을 통한 연구성과의 창출은 양적인 측면에서는 비약적 성장을 이루어 왔지만, 질적인 성장 및 창출된 연구개발성과의 활용 및 사업화 측면에서는 여전히 성장의 함정에 빠져 있다. 또한 연구개발 생산성의 저하는 여전히 국가과학기술정책의 입안 및 집행과정에서의 화두로 등장하고 있으며, 지속적으로 대국민 설명책임(accountability)을 요구받고 있다. 이러한 문제는 성과중심 관리체계 하의 연구개발시스템에서 기인한다고 볼 수 있다.