인권과 지방자치

그러나 인권의 중요성을 생각해 볼 때에 우리나라 지방자치 차원의 인권조례 제정 사례 수는 여전히 만족할 만한 수준은 아니다. 국가의 법률이 있음에도 불구하고, 지방자치단체에서 조례를 제정하는 이유는 지방특색을 반영한 인권조례를 통해 보다 주민친화적 인권제도를 운영하는 것이 가능하기 때문이다. 그러나 인권제도의 정착화를 단순히 그 수적 증가만으로는 평가할 수는 없다. 각 지역에서 제정되어 운영되고 있는 인권조례의 실상을 보면, 단순히 인기영합적 제도 만들기 수준으로 보이거나 행정 편의적 운영사례가 상당수 발견되기 때문이다. 따라서 각 지역 특색에 걸맞은 인권제도의 중심축으로서 구체적이고 실효성 있는 인권조례를 만들고 이를 바탕으로 바람직한 인권행정, 즉‘인권에 기반을 둔 행정(rights-based administration)’을 운영해 나가는 것이 무엇보다 중요하다. 노인의 인권을 보장하기 위한 법률은 최상위법인 헌법 외에도 다양한 법률이 있을 수 있으며 노인의 인권에 대한 인식이 변화하고 발전해감에 따라 새로운 법률이 제정될 수 있다. 국제적 차원에서는 여성차별금지법이나 이동권리협약과 같이 법적 구속력을 갖는 국제법이 제정된 것은 아니며 장애인권리협약의 제정 운동처럼 국제법적 노인인권지침을 마련하려는 노력은 아직 미약하다. 노인의 인권을 보장하기 위한 국내법으로는 헌법 외에도 하위법률들로 노인복지법, 장애인·노인·임산부등의편의증진보장에관한법률, 교육기본법 등이 있다. 노인복지법 제3조 및 제4조, 장애인·노인·임산부등의편의증진보장에관한법률 제6조, 건강가정기본법 제25조, 교육기본법 제3조 등은 노인의 기본권을 확보하기 위한 주거권 보호, 보호 받을 권리, 신체적·정신적 의존 상태에 있는 노인의 건강보호, 노인교육프로그램 개발 및 고용 기회 제공 등을 규정하여 노인의 기본권을 보장하고 있고 노인의 권리보호를 위한 국가 및 지방자치단체의 책임과 가족의 노력을 규정하고 있다. 지방자치를 시행함에 있어서 인권과 지방자치는 오랫동안 밀접한 관계를 가지고 있었음에도 불구하고 다분히 추상적이고 생소한분야로 간주되어 왔다. 그것은 아마도 인권에 대한 과거 우리의 생각이 다소 편협했던 결과일 것이다. 과거 인권, 또는 인권 침해는 국민의 일반 사회생활과는 다소 거리가 먼 다분히 제한된 정치적인 의미로 사용되어 왔으며, 인권침해 하면 수감자의 가족이나 개인의 신상에 관련된 인권침해, 불법감금, 고문, 불법체류 외국인 노동자의 강제출국, 정치사범에 대한 억압, 노동조합의 시위에 대한 억압, 경찰에 의한 폭력적 시위제압 등만을 연상했다. 따라서 과거에는 지방자치와 인권과의 관계는 잘 정립이 되지 않았으나, 최근에는 각 지방자치단체에서 인권조례 및 학생인권조례 등의 제정으로 지방자치단체에서도 인권에 관한 관심이 높아지고 있다. 본 장에서는 인권에 기반을 둔 지방지치 시대에 있어서 각 영역별 및 대상별 인권과 관련하여 어떻게 지방자치 행정을 펼쳐야 할 것인가라는 질문에 대해 이론과 함께 개별사례를 제시하며 그 해답을 찾고자 한다. 일반적으로 지방자치란 일정한 지역적 사무를 지역주민의 의사에 기하여(주민자치) 국가로부터 독립된 지역적 단체인 지방자치단체가 자주적으로 처리하는 것(단체자치)을 말한다. 이를 법원리적 관점에서 보면, 지방자치제도는 지역을 바탕으로 하는 지방자치단체가 그 지역 내의 공공과제를 자신의 자치기구에 의해서 스스로의 책임 아래 처리함으로써 국가의 과제를 덜어주고 지역주민의 자치역량을 길러 민주정치와 권력분립의 이념을 실현시키는 것으로, 자유민주적 통치기구의 중요한 조직원리에 해당한다. 지방자치를 흔히‘풀뿌리 민주주의’또는‘민주주의의 학교’라고 표현한다. 이는 지방자치와 민주정치와의 불가분성을 강조하는 표현으로, 지방자치는 민주정치의 이념상 필연적인 것으로, 지방자치의 발달은 한 나라의 민주주의실현의 척도의 하나로서 기능한다. 지방자치제도는 헌법에 의해 직접 보장되는 규범적 제도로서, 지방자치의 일차적인 법적 근거는 헌법 제117조 및 제118조에서 비롯된다. 다만 지방자치의 헌법적 보장에도 불구하고 헌법의 최고규범성의 결과, 지방자치제도는 지방자치법을 필두로 다수의 개별 법률에 의하여 구체화 되고, 지방자치제도의 구체적인 내용은 법률에 의해 형성된다. 물론 지방자치의 헌법적 보장으로부터 지방자치제도를 구체화하는 개별 법률은 그 자체로 규범적 한계를 가진다. 현행 법제상 지방자치제도에 대한 기본법이자 일반법은 지방자치법이며, 지방교육자치의 결과 초·중등교육과 관련하여서는 지방교육자치에 관한 법률이 기본적인 법률이 된다. 이밖에도 지방공무원법, 지방재정법, 공유재산 및 물품관리법, 지방공기업법, 지방세법 등이 지방자치제도를 구체적으로 형성하는 법률이다. 현행 지방자치법상 지방자치단체는 지역을 기반으로 하는 보통지방자치단체와 특정한 목적을 수행하기 위해 필요한 경우에 설치하는 특별지방자치단체로 구별할 수 있다(법 제2조). 현행법 제159조 이하는 지방자치단체조합의 설립을 허용하고 있는데, 동 규정에 따른 지방자치단체조합이 특별지방자치단체에 해당하는지에 대해서는 논란이 있으나, 적어도 인권의 보편성을 고려한다면 인권의 실현을 위한 목적으로의 지방자치단체조합의 설립도 가능할 수 있을 것이다. 보통 지방자치단체는 광역지방자치단체와 기초지방자치단체로 구분되나, 양자는 상하관계에서 존재하는 것이 아니며 독립된 법인격을 가진 행정주체로서 대등한 지위를 갖는다. 광역 지방자치단체로는 현행법상 특별시, 광역시, 특별자치시, 도 및 특별자치도가 있으며, 기초지방자치단체로는 시, 군 및 자치구가 있다(법 제2조 제1항). 자치구는 특별시 및 광역시에 설치된 구로서, 지방자치단체의 지위를 갖는 않는 행정구와 구별된다. 권력분립원리 역시 현대 국가에서 당연히 요구되는 규범적 원리이나, 다만 현대 정당국가에 있어서는 전통적인 수평적 3권 분립원리는 그 자체로 한계에 봉착한다. 따라서 권력의 분립을 통한 권력남용의 방지 및 이를 통한 실질적 법치국가의 구현을 위해서는 국가와 지방 간의 수직적 권력분립이 불가피하다. 동시에 현대 분권화 사회에 있어 지방자치 내지 지방분권의 추진은 권력분립이라는 법원리적 의미를 넘어, 국가운영 패러다임을 분권형으로 전환시키는 의미를 가진다. 이를 통해 중앙집권체제로 인한 우리 사회의 뿌리 깊은 고질적 병폐를 해소하는 동시에 주민과 가까운 정부를 구현시키고 지방의 경쟁력을 국가발전의 동력으로 삼는 분권형 선진국가의 건설의 시도라는 점에서 지방자치의 현대적 의의는 더욱 크게 된다.