독일 집회법 연구

흔히 우리 법제는 대륙법계인 독일의 법제를 일본을 통하여 계수하였다고 한다. 실제로 공사법을 막론하고 독일법의 체계와 이론을 우리 법제 곳곳에서 쉽게 발견할 수 있다. 그러나 우리 집시법의 내용과 체계를 살펴보면 상대적으로 독일법제의 영향을 적게 받았다는 것을 부인하기 어려운 바, 그런 견지에서 앞서 살펴 본 독일 집회법의 내용들이 우리 집시법에 주는 시사점은 더 클 수 있을 것이다. 그리하여 본 장에서는 독일 집회법 곳곳에 산재해 있는 의미 있는 내용들을 추출하여 그것들이 주는 시사점을 음미해 보기로 한다. 앞서 살펴 본 바와 같이, 독일은 연방 집회법 단일 규율 시대에는 연방 집회법 자체에도 몇 차례 중요한 개정이 있었음은 물론이지만 그와 함께 연방헌법재판소의 판례를 통하여 중요한 집회법 이론의 발전이 있어 왔고, 이는 연방제 개혁 이후 각 주의 집회법 입법 시에 적극 반영되기에 이르렀다. 연방제 개혁 이후 집회법초안이 제시되었고, 이어서 브란덴부르크 집회법, 바이에른 집회법, 작센안할트 집회법, 견본법률안, 니더작센 집회법, 작센 집회법, 베를린 집회법, 쉴레스비히-홀쉬타인 집회법이 차례로 등장하였다. 독일에서는 제2차 세계대전 이후 1949년 5월 23일 독일연방공화국(서독) 기본법(이하 ‘기본법’이라고 한다)이 공포되었고, 그 제8조에서 집회의 자유에 관한 기본권이 다음과 같이 규정된 후 지금에 이르고 있다: “① 모든 독일인은 신고나 허가 없이 평화적으로 그리고 무기를 소지하지 않고 집회할 권리를 가진다. ② 옥외집회의 경우에는 이 권리가 법률에 의하여 또는 법률에 근거하여 제한될 수 있다.” 그리고 위와 같은 집회의 자유에 관한 헌법 상의 기본권을 법률적으로 보장하기 위하여 1953. 7. 24. 연방 차원의 ‘집회 및 행진에 관한 법률(Gesetz über Versammlungen und Aufzüge, BGBl. I S. 684, 이하 ‘연방 집회법’이라고 한다)’을 제정하였다. 모든 독일인은 신고나 허가 없이 평화적으로 그리고 무기를 소지하지 않고 집회할 권리를 가진다(기본법 제8조 제1항). 다만, 옥외집회에 대해서는 위 권리가 법률 또는 법률적 근거에 의해 제한될 수 있다(기본법 제8조 제2항). 옥외집회의 경우에도 그 기본권의 본질적 내용은 제한할 수 없다(기본법 제19조 제2항). 위 규정은 평화적 집회에 대한 절대적 기본권과 옥외집회의 제한에 대한 개별적 법률유보를 함께 규정하고 있다. 기본법 상의 집회의 자유에 관한 기본권은 어디까지나 평화적·비무장 집회에 대한 것으로 기본법 제8조 제1항 자체에서 모든 집회가 보호되는 것이 아니라 평화적 집회만을 보호한다고 하여 기본법 제8조 제2항의 법률유보에 앞서 기본법 스스로 그 법문으로 보호범위에 대한 제한을 가하고 있다. 즉 집회의 자유권은 일반적 행동자유권과 달리 헌법에 의하여 그 범위가 명확하게 이미 제한된다. 연방 집회법은 1차적으로 독일 기본법 제8조 제2항에 따라 옥외 집회에 대한 개별적인 법률유보 사항을 규정하기 위한 것이지만 그 이외에도 집회에 대한 광범위한 규정을 포괄하고 있다. 기본권으로 보호되는 것은 ‘평화적·비무장 집회’ 또는 기본권의 내재적 한계 내의 집회에 한정되므로 그 보호 범위 외의 집회에 대하여는 공공의 안전과 질서 등의 사유로 제한이 가능한 것으로 해석되고, 실제로 기본법의 보호대상에서 제외되는 폭력적·무장 집회 등에 대한 제한도 함께 규정하고 있다. 또한 신고제를 금지하는 기본법 제8조 제1항의 명문 규정에도 불구하고 옥외공개집회에 대하여는 신고제를 채택하였고, 제복 금지, 호신장구 및 변장 금지 등 우리 법에는 없는 제한 규정도 다수 존재하고 있다. 연방 집회법은 위와 같은 개정과 정비에도 불구하고 그 내용과 체계, 특히 정의 규정의 부재와 모호한 준용규정의 남발이라는 면에서 미흡하다는 비판을 받아 왔다. 기본법 제8조 제1항에서 집회의 허가(Erlaubnis)제와 신고(Anmeldung)제를 명시적으로 금지하고 있음에도 불구하고 연방 집회법은 옥외공개집회·행진에 대하여 신고(Anmeldung)제를 규정하고 있다. 즉 옥외공개집회 또는 행진을 주최하고자 하는 자는 이를 늦어도 집회 공지 48시간 이전에 관할 관청에 집회 또는 행진의 목적을 첨부하여 신고하여야 하고(제14조 제1항), 이를 신고 없이 거행한 자는 1년 이하의 자유형 또는 벌금형에 처해지며(제26조 제2호), 신고한 것과 본질적으로 다르게 집회를 진행한 자는 6월 이하의 자유형 또는 180일수 이하의 벌금형에 처해진다(제25조 제1호). 또한, 신고 시 누가 집회 또는 행진의 주관에 대하여 책임을 질 것인지를 적시하여야 한다(제14조 제2항). 이에 대하여 기본법 제8조 제2항의 법률유보를 통하여 헌법 합치적으로 해석하면 가능하다는 견해와 기본법 제8조 제1항의 명문 규정에 원칙과 예외 관계를 뒤바꾼 것으로 위헌이라는 견해가 대립하고 있다. 연방 집회법은 ‘총칙’, ‘옥내공개집회’ 그리고 ‘옥외공개집회 및 행진’으로 장을 나누어 규정하면서도 집회법 전체나 모든 집회에 공통되는 대부분의 규정을 총칙 대신 옥내공개집회에 규정하고 이를 다시 옥외공개집회 및 행진에 준용함으로써 체계상 불명확하고 적용하기 어렵다는 비판을 면하기 어려웠다. 연방 집회법을 해석, 적용하는데 있어서 이러한 불명확한 부분은 연방헌법재판소의 판례에 의해 보충될 수밖에 없어 그에 의해 중요한 해석 원칙들이 정립되어 왔고 이들은 그 후 각 주 집회법의 입법에 반영되었다. 연방 헌법재판소는 특히 앞서 본 ‘브록도르프 결정’을 통하여 연방 집회법 규정들이 자유민주주의 국가에서 집회의 자유라는 기본권의 근본적인 의미에 비추어 기본권 친화적으로 해석되고 적용되어져야 한다는 원칙하에 연방 집회법을 보충하는 중요한 해석과 정의를 내린 바 있다. 이하에서는 연방 집회법의 주요 내용을 살펴보기로 한다. 그러던 중 ‘2006년 8월 28일 연방제 개혁 법률(Das Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes v. 28. 8. 2006, BGBl I S. 2034, 이하 ‘연방제 개혁법’이라 한다)’에 의한 기본법 개정을 통하여 집회법에 관한 입법 권한이 연방과 주의 경합적 입법권한에서 주의 전속권한으로 변경됨으로 인하여 지금까지 법통일성 유지를 위하여 행사되어 온 연방의 입법권을 더 이상 행사할 수 없게 되었고, 그에 따라 연방 집회법은 이후 개정이 불가함은 물론 더 이상 독일 전체를 규율하는 법률의 지위를 유지할 수 없게 되었다. 이후 독일의 각 주에서는 연방 집회법을 계속 적용하거나 독자적인 집회법을 제정하는 선택권을 가지게 되었고, 연방 집회법은 기본법 제125a조에 따라 모든 주에서 주법으로 전부 대체되기까지는 연방법으로써 계속 효력을 가지므로 그때까지는 계속 명맥을 이어가게 된 것이다.