2015~2019 국가재정운용계획 재정총괄 분야 보고서

재정지출 측면에서는 복지 분야를 중심으로 의무지출 소요가 증가하면서 세출 전반의 구조가 경직화되고 있다. 조만간 65세 이상 인구가 전체인구의 14%에 달할 것으로 예상되는 등 고령화의 진전과 이에 따른 연금제도 성숙으로 노후소득 및 건강보장에 대한 지속적인 재정소요가 증가하면서 4대 공적연금, 건강보험 등의 의무지출을 중심으로 지출 소요가 확대될 전망이다. 또한, 향후 경기가 완만하게 회복되더라도 법률에 따라 내국세의 일정 비율을 지방에 교부하는 지방이전재원(지방교부세 및 지방교육재정교부금)이 비례하여 증가하게 되므로, 신축적 재정지출의 여지가 크지 않다. 이자지출도 국가채무 비율의 상승으로 그 규모가 증가할 전망이다. 이러한 추세는 향후에도 지속되어 재정운용의 경직성이 심화될 가능성이 높으며, 이는 재정운용의 신축성을 저해한다는데 문제가 있다. 지출측면에서 재정의 우선순위에 따라 신축적으로 재원을 배분할 여지가 줄어들 뿐만 아니라 총량적으로는 악화된 세입여건에 맞추어 총지출을 조절할 여지도 축소되기 때문이다. 중앙정부뿐만 아니라 지방재정의 부채문제도 국가 차원에서는 재정의 지속가능성을 위협하는 요인이 될 수 있다. 최근 지방정부의 재정위기에 대한 소식이 이어지고 있는데, 성남시의 지불유예선언(2010년)과 인천시의 재정난(2012년) 등이 대표적인 예이다. 2014년에 발표된 2013년 지방정부 공공부문(일반회계, 특별회계, 지방공기업) 부채는 105.5조원이며, 이 중 지자체의 부채 규모는 43.5조원이다. 주목할 점은 지방공기업의 부채도 상당한 수준이라는 점이다. 2005년 지자체와 지방공기업 부채의 GDP 비중이 각각 2%와 2.6%였으나, 2013년에는 지방공기업 부채가 5%대 후반으로 2배 이상 증가하였다. 이는 지방공기업 부채 관리가 중요함을 의미한다. 지방공기업 부채는 최종적으로 자치단체의 문제로 귀결되기 때문이다. 따라서 세목별 세수실적 변화의 원인 분석을 통해 국세 탄성치 하락이 일시적 혹은 구조적 요인에 기인하고 있는지를 살펴봄으로써, 향후 우리나라의 세입여건을 조망해 볼 필요가 있다. 이는 명목GDP가 국민경제 전체의 세원을 대리하는 변수이기는 하나 실제 세목별 세원은 명목GDP와 차이가 있기 때문이다. 아울러 국세 탄성치에 영향을 주는 조세정책 및 경제구조 변화 등도 세목별로 상이하게 작용한다는 점을 감안할 때, 전체 세수 탄성치보다 세목별 탄성치를 살펴보는 것이 세입여건을 평가함에 있어 보다 유익한 정보를 제공할 수 있을 것이다. 분석 결과, 우리나라에서는 금융위기 이후 소비세 및 부가가치세 부담률이 상승하면서 법인세 부담률 하락을 상쇄하였으며, 이는 아직까지 주요 세목에서의 부담률이 구조적으로 하락하고 있다고 평가하기는 어려운 것으로 나타났다. 전체 세수의 약 75% 정도를 차지하고 있는 소득세, 법인세, 부가가치세의 부담률이 상승하였다는 사실은 세원 대비 세입실적이 어느 정도 유지되고 있음을 의미하기 때문이다. 그러나 재정건전성 확보만을 위해 재정을 긴축적으로 운용하기에는 거시경제 여건이 뒷받침하지 못하고 있는 것으로 판단된다. 이미 상술한 바와 같이 대내외 불안요인이 오히려 확대되고 있기 때문이다. 여기에 점차 둔화되고 있는 잠재성장률을 제고하고 저성장 기조에서 벗어나기 위해서는 재정의 적극적인 역할이 필요하다는 주장도 제기되고 있다. 가계의 소비 활동이 위축되어 있고, 기업 경쟁력이 약화되고 있는 상황에서 정부의 재정마저 긴축적으로 운용되는 경우 현재의 저성장 기조를 탈피하기 어렵다는 것이다. 아울러 현재 정부가 추진하고 있는 공공, 금융, 교육, 노동 등 4대 분야에 대한 개혁과정에서 경기 전반이 둔화될 가능성이 있으므로 이에 대해 선제적으로 대응할 필요성도 부인하기 어렵다. 국민경제에서 차지하는 정부부문이 점차 늘어나고 있는 상황에서 재정긴축은 경제성장에 부정적인 역할을 미칠 가능성이 높기 때문이다. 이와 같이 중기 재정운용은 경기대응과 재정건전성 제고라는 목표를 동시에 달성해야 하는 상황인데, 이 중 보다 중점을 두어야할 정책 목표를 전략적으로 설정하는 것이 불가피하다. 국가재정운용계획의 수립 취지가 단년도마다 재원을 배분하는 데 초점을 두기 보다는 중기적인 시계에서 재정운용 전략을 마련하는데 있다는 점을 상기할 필요가 있다. 즉, 단기적인 이슈보다는 재정의 기본적인 역할과 그 기반이 무엇이어야 하는가를 고려하는 것이 중기계획에서는 보다 중요하다. 이러한 점에서 2015~19년 중기 재정운용 방향은 큰 틀에서 재정건전성이 회복되는 방향으로 설정하는 것이 바람직하다. 다만, 대내외 경제여건이 호의적이지 못하다는 점을 고려하여 부분적으로는 경기대응 기조를 유지하되 그 정도는 점차 축소해야 할 것이다. 구체적으로는 GDP 대비 3% 내외까지 확대된 관리재정수지 적자 규모를 단계적으로 줄여나감으로써 GDP 대비 국가채무 비율이 적정 수준에 수렴하도록 만들어야 한다. 여기서 재정당국이 반드시 명심해야 할 점은 중기계획의 신뢰성이 담보되어야 한다는 것이다. 신뢰성 있는 재정건전성 제고의 정책 방향을 보여주기 위해서는 다음과 같은 점을 투명하게 보여주어야 한다. 구체적으로는 GDP 대비 3% 내외까지 확대된 관리재정수지 적자 규모를 단계적으로 축소함으로써 GDP 대비 국가채무 비율이 적정 수준으로 수렴하도록 만들어야 한다. 여기서 재정당국이 반드시 명심해야 할 점은 중기계획의 신뢰성이 담보되어야 한다는 것이다. 신뢰성 있는 재정건전성 제고의 정책 방향을 보여주기 위해서는 다음과 같은 점을 투명하게 보여주어야 한다. 첫째, 재정건전성의 단계적 제고는 실현 가능한 수준이어야 한다. 둘째, 중기계획과 관련한 거시경제 변수의 현실화가 요구된다. 한편, 관리재정수지 적자 규모가 점진적으로 축소되도록 재정운용의 기본 방향을 설정하더라도 재정의 지출 효율성을 제고한다면 재정이 경기대응과 관련한 역할을 수행하는데 큰 어려움이 없을 것으로 판단된다. 재정정책이 긴축적인가 혹은 확장적인가와 관련한 소모적 논쟁보다는 과감한 지출구조조정을 통해 구조개혁을 촉진하는 한편, 자원배준의 효율성을 높이는 것이 중요하다. 특히, 산업⋅중소기업, SOC, R&D, 복지, 지방재정 등 비효율이 누적된 분야의 재정지출을 zero-base에서 점검하고, 이를 통해 절약된 재원을 경제 전반의 원활한 구조개혁을 촉진하는 데에 활용할 필요가 있다. 재정건전성 확보를 위해 재정규율을 강화해야 한다는 주장이 제기되면서 재정규율을 강화하기 위한 방안으로 재정준칙의 도입 필요성이 대두되고 있다. 우리나라는 재정수지 준칙, 국가채무 준칙 등 주요 국가들에서 운용하고 있는 재정준칙을 명시적으로 운용하고 있지 않으나, 금융위기 이후 다수의 국가에서 재정건전화 노력의 일환으로 도입이 확대되는 추세에 있다. 재정준칙이란 ‘재정적자, 차입액, 채무와 같은 재정총량에 대해 수치적 한도를 설정함으로써 재정정책에 가하는 항구적 제약’으로 정의할 수 있다. 재정준칙을 도입하는 경우 법적 근거는 법률이 바람직 할 것으로 사료된다. 이를 위해 기존의 국가재정법과 국회법을 보완하여 재정수지준칙과 채무준칙, 예외 조항 및 이행과정 등을 명시하되 시행에 관해서 필요한 구체적인 사항은 시행령으로 적시하면 된다.