한국과 필리핀 인도네시아 민간투자사업 비교 연구

BOT법은 대표적인 민간투자 법률로 인식되고 있는데, 민간투자에 우호적인 위험 보상 비율, 협약을 구조화하는 다양한 방식, 조달과 협약체결 절차의 투명성 제고 등의 시행지침이 동법의 특징으로 주로 언급된다. BOT법과 시행령 및 시행규칙은 PPP 사업 추진, 감독 및 투명성과 관련된 가장 중요한 규제 도구의 역할을 한다. PPP 사업의 오랜 역사가 BOT법의 전반적인 타당성을 입증하고 있으나, 사업시행과 관련된 대부분의 문제는 법체계의 취약성 때문이 아니라 주로 사업의 특성과 장애요인들에 기인한 효율성 저하로 인해 발생한다. 한편, 정부 산하기관들은 투명성 제고 조치 등 BOT법의 일부 장점을 번거로운 절차로 여기기도 한다. 지방정부들은 가장 유리한 협약을 체결하기 위해 자치권을 행사하며 경쟁조달의 요건뿐 아니라 중앙정부의 감독을 회피하기 위해 지방정부 법령을 활용한다. 필리핀은 2010년 전까지 사업 개발 및 추진에 있어 민간제안사업 방식의 역할이 컸으며, 사업의 약 30%가 민간제안사업을 통해 추진되었다. 그러나 민간제안사업의 효과와 민자적격성에 대해서는 엇갈린 평가가 나온다. 민간제안사업은 민간사업자가 주무관청의 사업준비 부담을 대신하고 있지만, 여전히 주무관청들은 민간사업자와의 협상 진행을 위해 신속한 기술 및 재무 분석을 위한 재원의 확보가 필요한 실정이다. 또한 민간제안사업은 신기술을 포함하는 경우에 추진하는 것으로 되어 있으나 대부 분의 사업제안에는 신기술이 수반되지 않았고, 경쟁입찰을 통한 비용절감은 분명하게 드러나지 않고 있다. 협상도 상당히 지연되어 거래비용의 증가를 야기했다. 또한 60일간의 입찰기간은 주요 사회기반시설 사업에서 신뢰할 만한 경쟁을 보장하기에는 다소 짧은 기간이다. 카섹난 다목적댐 건설사업은 다음 두 가지 사유로 필리핀 정부에 부담을 안긴 사례이다. 첫째는 부실설계로 인한 공사 지연이고, 둘째는 높은 사용료인데, 사용자가 부담하는 요금 수준이 낮아 필리핀 관개청(National Irrigation Authorit: NIA)이 추가로 사업시행자에게 보조금을 지불해야 했다. 공사가 지연된 이유는 사업시행자인 ‘CE Casecnan’의 불충분한 지리물리학적 조사로 인해 사업현장 여건의 예측이 실패했기 때문이다. 이에 따라 장비 재설계와 건설방식의 부분적 수정이 이루어져야 했다. 본 사업이 취한 스위스경합(Swiss challenge) 방식은 경쟁입찰 방식이 아니기 때문에 최초제안자의 장비와 건설방식이 최고의 가치를 제공하는지의 여부를 알 길이 없었다. 게다가 주무관청인 NIA의 설계 평가 역량도 부족했다. NIA는 신기술 평가 및 비용 합리성을 측정하기 위한 역량도 부족했다. 신기술과 대규모 자본투자를 수반하는 대형 사업은 경쟁입찰 방식을 통해 재무적으로나 기술적으로 정부에게 최적인 대안을 찾는 것이 중요했다. 마닐라 전철(Metro Rail Transit: MRT) 3호선 사업은 BLT(Build-Lease-Transfer) 방식으로 체결됐다. 민간 컨소시엄이 시설을 건설한 후 25년의 사업기간 동안 정부에 임대하면, 정부는 교통부 관할로 시설을 운영한다. 대중교통 통합체계의 기틀을 마련하고, 철도분야에 민간 참여를 도입하며 마닐라의 주요 도로의 교통 혼잡을 줄이는 데 기여하고자 하였으나 정부가 과도하게 위험부담을 하는 등 미흡한 사업설계로 비판을 받고 있다. 또한 비용회수가 가능한 수준보다 낮게 교통요금을 책정하는 등 사전계획에 없던 보조금을 지불하고 있다. 낮은 수준의 교통요금과 사업수익을 보충하기 위한 보조금을 정기적으로 지급하고 있다. 또한 전철의 수용력을 넘는 운영으로 인해 유지보수 비용도 증가하고 있다. 즉, 본 사업을 위해 정부는 MRT 3호선 시점에서 종점까지 승객 1명의 운임 비용으로 60페 소를 지불하고 있으며, 이는 지하철 사용료인 15페소보다 45페소나 높은 수준이며 이러한 손실을 보존하기 위해 정부는 매년 70~90억페소(약 2억 4백만달러)의 정부 보조금을 지원하고 있다. 2013년 12월 세계은행은 ｢성장 둔화; 높은 위험｣이란 제목의 인도네시아 경제에 관한 분기 보고서를 발간했다. 동 보고서에서는 인도네시아의 취약한 거시경제 현황을 잘 보여주고 있다. 본 보고서에 따르면, 인도네시아 정부는 원자재 가격의 지속적인 하락과 취약한 대외 금융여건으로 인한 국제수지 압박의 대응책으로 긴축통화정책 등 다수의 정책을 시행했으나 이는 오히려 실질가치 절하와 투자지출 및 생산성 증가의 약화를 초래한 것으로 나타났다. 이와 동시에 세계경제 환경 변화로 미국의 통화정책 등 주요 정책 변화가 수반될 것으로 예측되어 인도네시아의 대외 금융 포지션에 대한 압력이 가중될 전망이다. 국가경제가 직면한 위험에 대해 인도네시아 정부는 긴축통화정책, 환율 조정, 수입 압박 및 수출 증진을 위한 진보적인 개혁을 단행하고, 외국인직접투자 등의 자본투자 유입을 촉진하기 위한 거시경제 정책들을 개선하려 노력하고 있다. 정책 시행의 신뢰성을 제고할 경우 해외 자금조달 여건 악화로 인한 인도네시아 국제수지의 취약성을 감소시키고, 외국인투자 활성화를 통한 투자의 선순환을 구축하며, 중기적으로는 생산성 증가를 달성할 수 있을 것으로 기대하고 있다. 인도네시아 재무부(Ministry of Finance, Kementerian Keuangan)는 사회기반시설 PPP 규모와 정부 예산 및 GDP와의 관계를 반영한 구체적인 정책을 보유하고 있지 않다. 이전 정권(2014~2019 MP3EI 개발계획)은 민간부문에서 60%가 넘는 투자를 조달하는 것을 목표로 했으나, 결과는 기대에 미치지 못하였다. 사회기반시설 투자를 활용해 실질 경제성장을 최대 9%로 올리고자 한 비현실적인 방안이 오히려 시장의 불신을 초래하였다. 8%의 차입능력도 대개 단기차입(최대 5년)의 형태이며, 대부분이 가계소비(예-소비자 대출)로 흡수되기 때문에 현재 인도네시아의 차입능력 또한 상당히 제한적이다. 인도네시아 중앙은행은 인도네시아 관할구역 안의 거래를 모두 루피아로 이루어지도록 규정하고 있어 해외 투자자들에게는 환율 리스크에 노출될 수 있다. 재무부나 금융당국 등의 재정통화정책 담당은 이러한 문제를 해결하기 위해 공조할 필요성이 있다. 정부 역시 사업추진에 대한 명확한 정책 메시지를 전달할 필요가 있다. 2014년에 들어서면서 선진국의 경기회복과 함께 세계경제 여건의 향상에 따라 중국 등 개발도상국의 성장이 뒷받침되어 인도네시아 수출수요가 점진적으로 확대될 전망이다. 이러한 추세가 계속된다면 석탄, 천연가스, 야자유(Crude Palm Oil: CPO) 등의 세계 원자재 가격이 안정화되어 국제수지 감소의 주원인이었던 인도네시아 환율 하락은 둔화될 것으로 예상된다. 전 정권의 환율 조정 및 통화 정책은 거시경제를 안정화시켰으며, 인도네시아 루피아의 평가절하는 수출을 증대시켜 무역 약화로 인한 충격을 완화시켰다. 그러나 이러한 정책 시행으로 인해서 외채가 증가해 정부와 민간의 부담이 가중되게 되었다. 통화정책과 환율조정정책은 단기적으로 거시경제에 중요한 역할을 한다. 정부재정 적자가 전체 GDP의 1.7%로 감소할 것이라는 전망과 함께 2014년 예산은 비확대 기조를 유지했다. 2014년 예산은 특별 개혁안이나 대대적인 지출을 포함하고 있지 않으나, 전기료 조정 계획을 반영하여 2013년 대비 전력보조금이 29% 삭감되었다.