연안침식 대응정책의 개선방안 연구 A Study on Improvement Measures for Coastal Erosion Management Policy

전국 연안 시･군･구에는 자연재해위험개선지구가 총 55개소 지정되어 정비사업이 추진되고 있다. 지구가 지정된 일부지역은 정비사업이 완료되어 지구가 해제되었다. 연안 시･군･구의 자연재해위험개선지구는 세부적으로 해일위험이 29개소로 가장 많고 침수위험이 25개소에 해당한다. 유실위험은 1개소가 지정되었다. 자연재해위험개선지구의 유형으로 침식이 별도로 구분되어 있지는 않으나 해일위험, 침수위험 등에 침식위험이 포함되어 있다. 자연재해위험개선지구로 지정된 지역에서는 정비사업을 시행하여 침식으로 발생한 피해를 복구한다. 연안정비사업이 별도의 구역 지정 없이 사업이 시행된 반면 자연재해대책법에서는 정비사업을 시행하기 위해 자연재해위험개선지구를 지정하고 있다. 연안침식 대응사업은 침식의 발생여부를 지속적으로 조사한 결과를 기초로 원인을 분석하고, 원인 제거 또는 피해의 저감이나 복구를 위한 조치방법을 결정한다. 이러한 결정은 사업추진계획으로 수립되어 사업으로 시행하는 과정을 거친다. 앞에서 살펴본 바와 같이 ｢연안관리법｣에서 정하고 있는 것처럼 실태조사와 기본계획의 수립, 사업의 시행 및 사후관리의 순서로 연속적인 절차가 진행된다. 이 과정에서 각 단계는 이전 단계에서의 결과를 기초로 하며, 최종적으로는 피드백을 통해 문제의 발전적 개선이라는 순환구조를 갖추게 된다. 하지만 현재의 연안보전사업의 추진은 이러한 단계별 연동성에 있어서 완성도가 부족한 실정이다. 침식실태조사를 위한 모니터링에서는 해안선의 상태와 변화를 조사하는 것이 가장 우선이지만 후속으로 이어지는 침식대응사업을 위한 정보도 함께 생산해야 하며, 대응사업의 필요성을 대변할 수 있는 조사값을 도출해야 한다. 그러나 실제 사업시행에 필요한 조사자료가 부족하거나 침식대응사업 시행의 필요성과 일치하지 않는 평가결과를 제시하는 경우도 있다. 침식대응사업은 침식원인을 저감하고 피해구간을 보강 또는 복구하는 것인데, 사업비가 분산 집행되거나 집행이 지연됨에 따라 침식방지사업이 오히려 새로운 침식의 원인이 되거나 사업효과를 제대로 얻을 수 없는 경우가 나타날 수 있는 것이다. 연안침식의 영향을 정확하게 예측하기 어렵기 때문에 침식대책으로서 구조물 설치사업의 경우, 당초 설계할 때 기대했던 수준의 효과가 나타나지 않거나 시공 중에 예상하지 못한 다양한 변화가 발생하여 의도하지 않은 결과를 초래할 수도 있다. 시설물의 설계 당시에는 완공된 상태에서의 변화를 예측하였지만 구조물이 장시간에 걸쳐 단계적으로 설치됨에 따라 각 단계별 변화에 따라 침식환경에 새로운 영향이 나타날 수도 있다. 하지만 시설물 설치가 착공되어 공사 중에는 당초 설계를 변경하는 등의 유연한 대처하기 곤란하므로 계획대로 시공은 계속된다. 이 과정에서 새로운 환경변화나 예측하지 못한 영향의 출현에 능동적으로 대처하지 못하게 된다. 그 결과는 기대 이하의 효과가 나타나거나 침식대응 시설물에 의한 또 다른 침식피해가 발생하는 악순환이 나타날 수도 있다. ｢연안관리법｣에서는 연안정비사업 시행자로 하여금 시설물의 사후관리를 하도록 하고 있다. 그리고 해양수산부장관으로 하여금 사후관리 현황과 효과를 점검･평가할 수 있도록 하고 있다. 이 규정에 따르면, 침식대응사업이 완료된 이후 해당 사업으로 인한 효과가 어떻게 나타나고 있는 것인지, 기대했던 효과가 나타나지 않는다면 원인은 무엇인지를 평가해야 하며, 평가 결과는 해당 사업을 개선하거나 다른 사업을 설계하고 시공하는 데 활용할 수 있도록 해야 한다. 하지만 이러한 사후관리가 전혀 이루어지지 않았고, 사업의 평가관련 조문이 2013년에 신설되었지만 2017년 1월에야 ‘연안정비시설물 사후관리 시행지침(이하 ‘사후관리지침’으로 줄임)’을 제정, 고시하여 현장 적용과 성과를 얻기까지는 좀 더 많은 시간이 필요한 실정이다. 최근 연안정비사업 추진실태에 대한 감사원의 감사결과 보고서81)에 의하면, 침식방지를 위한 연안정비사업의 대상을 선정하는 과정에서 연안침식 모니터링 결과와의 연계성이 부족하다는 지적이 있었다. 이는 연안침식 대응이라는 궁극적으로 동일한 목적의 정책들이 상호 연동되지 못하여 일관성을 잃었다는 점에서 문제로 지적된 것이다. 비록 현재의 연안침식모니터링 기법상 모니터링 결과 ‘침식이 심각하다’는 의미가 ‘침식대응사업을 최우선으로 실시해야 한다’는 의미와 일치될 수 없다고 하지만, 모니터링결과를 활용하고자 하는 수요자에게 혼돈을 줄 수 있기 때문에 등급평가 방식을 개선할 필요가 있다. 기술개발 역시 R&D를 통해 개발된 기술이 현장에 적용될 수 있는 여건이 만들어지지 못하고 있다. 통상적인 R&D의 목적이 단기간의 활용을 목적으로 하지 않는다 하더라도, 연안침식기술의 개발 R&D는 침식문제 대응을 위한 현장적용이라는 분명한 목적을 갖고 있기 때문에 현장에 적용할 수 있는 실용적 R&D의 성과를 도출해야 한다. 연안침식관련 R&D의 실적이 많이 축적되지 않았기 때문에 섣부른 평가일 수 있지만, 아직까지는 연안침식문제 해결에서 R&D의 성과를 제대로 활용하지 못하고 있다. 연안침식 대응을 위한 정책적 의사결정과 대응사업의 시행을 위해서는 침식 환경에 관련된 다양한 정보가 필수적이다. 연안침식이 해수의 에너지 변화에 기인하는 만큼 해수의 물리적 특성과 해안선 및 해저의 지형관련 자료들은 연안침식의 원인 규명은 물론 대응 시설물의 설계와 시공에도 반드시 필요한 정보들이다. 해양에서의 각종 자료의 획득은 육지에서와 달리 비용이 많이 들고 높은 전문성이 요구된다. 따라서 필요에 따라 쉽게 구하기 어렵다. 게다가 일시적인 자료가 아니라 지속적인 조사자료는 더욱 획득하기 어렵다. 이 때문에 해양정보의 조사는 국가기관에서 담당하고 있는데, 기상청과 국립해양조사원에서 해양물리자료를 관측하여 제공하고 있다. 국립해양조사원에서 운영하고 있는 ‘국가해양정보 오픈 플랫폼’을 통해 해양관측 자료들을 쉽게 활용할 수 있도록 서비스체계가 마련되어 있는 것은 다행이다. 해양이나 해안에서 수행되는 각종 개발이나 조사 사업들은 사업 수행과정에서 수행주체가 자체적으로 측량하고 관측한 여러 자료들을 생산하는 경우가 많다. 구조물을 설계하고 설치하는 데는 해수의 물리특성은 물론 지형 및 지질에 대한 상세한 정보가 필요하며, 사업 수행주체에 의해 실제로 측량 또는 관측을 통해 자료를 확보한다. 이와 같은 구조물 설치 사업뿐만 아니라 침식관련 연구를 수행할 때도 측량과 관측 정보의 부족으로 곤란을 겪는 경우가 많다. 하지만 이러한 사업관련 정보들이 필요로 하는 수요자에게 쉽게 제공될 수 있는 체계가 없는 실정이다. 어디서 어떠한 사업들이 수행되었고, 그 사업의 결과에서 획득한 측량과 관측자료가 무엇이 있는지, 그리고 그 자료값이 어떠한지 알 수가 없다. 때문에 각 사업수행자는 별도로 측량과 관측을 하거나 부정확한 자료들을 활용해야만 하는 경우들이 발생한다.