항만공급지장의 파급효과 분석

2014년 해양수산부에서는 국가기반체계 보호 기본계획을 수립한 바 있다. 국가기반체계 보호 기본계획은 부산항을 비롯하여 12개 무역항을 대상으로 한다. 우리나라에는 이들 12개 무역항뿐만 아니라 항만법 제2조에서 구분하듯 국가관리무역항 14개, 지방관리무역항 17개, 국가관리연안항 11개, 지방관리연안항 18개의 항만이 있다. 총 60개의 항만이 있음에도 불구하고 국가기반체계 보호 기본계획에서 12개 무역항을 대상으로 한 것은 수출입에 중요한 항만을 기준으로 설정한 것으로 풀이된다. 12개 무역항은 우리나라 수출입 항만 물류의 대부분을 담당하는 등 중요한 측면이 있다. 하지만 이들 12개 항만시설이 자연재해 또는 인적재난 등으로 기능이 마비될 경우 나머지 항만이 12개 항만을 대체하는 contingency 항만으로 기능할 수 있기 때문에 이들 항만에 대한 국가기반체계 보호 기본계획마련도 반드시 필요할 것으로 판단된다. 아울러 현재 수립된 국가기반체계 보호 기본계획에서는 12개 항만이 재난 등 사건이 발생했을 경우를 대비하여 주변 항만을 어떻게 이용할 것인가에 대한 contingency plan은 포함하지 않고 있다. 우리나라는 과거 반세기 동안 급속한 경제발전 단계에서 불확실한 위험요소의 중요성과 대응역량을 구비하는데 소홀하였다. 최근 많은 재난들이 반복적, 대규모로 발생하지만 이들 위험에 대한 대응은 계속 소극적, 사후적으로 진행되고 있으며 법제/관리 시스템도 부족한 형편이다. 특히 유사안전관리제도는 각 부처 및 청이 중복적으로 관할하기에 관리의 중복 문제도 대두되고 있는 상황이다. 또한 재난관리 책임기관도 91개 보호기관 중 73개가 중복(80.2%)되어 있다. 한편, 국립재난안전연구원에 따르면, 국가위기 발생 시 위기관리 활동의 기준과 방향을 제시하는 기본규범으로 만든 위기관리 표준매뉴얼 중 12개가 기간시설과 관련된 내용으로 유사한 관련 법 및 제도도 56개에 달하여 중복되어 있는 실정이다. 항만의 shutdown 발생 시 발생하는 피해는 국가 경제에 미치는 그 파급력이 매우 막대하다. 실제로 2011년 일본 대지진 발생 시 항만 부문에 발생한 피해 규모는 약 400억 달러로 추정되었으며, 미국 LA 롱비치항 파업 시에 추정된 전산업 피해 규모는 간접피해만 해도 하루 약 20억 달러인 것으로 추산되었다. 또한 글로벌 경제 대국인 미국의 파업 당시 적시에 수출입 지원이 이루어지지 않아 발생하는 세계 주요 기업의 매출 감소 손실액은 미국 경제 손실 대비하여 약 10배 이상 규모인 것으로 추정 되었다. 우리나라는 아직 공식화된 표준매뉴얼이 없어 매뉴얼 제정을 통한 향후 항만 재난사고의 신속 대응이 요구된다. 세월호 선박 침수 사고 사례를 살펴보면 사건 발생 이후의 보상 및 지원 대책 정책은 다각도에서 수행되었지만, 사고발생 방지를 위한 사전적인 대응책 마련은 미흡했다는 평가이다. 세월호 사건 당시 정부중앙재해대책본부의 초등대응미흡이 발생하였는데, 문제로 지적된 것은 정부의 위기관리매뉴얼에 대해 예 경보체계가 없다는 것이었다. 현재 일부 재난매뉴얼이 존재하지만 예상 밖 재난상황에 대비하기 미흡하고, 각 부처 간 연계 통합된 내용으로 작성 되지 않아서 활용하기 어렵다는 의견 이 많다. 항만 shutdown 원인 중 자연재해, 테러, 전쟁 등 외부 공격에 의한 항만 shutdown에 대비한 계획은 국가적 차원의 국민안전종합대책, 비상대비계획, 중앙재난안전대책 등의 대응 방안이 구비되어 있다. 특히 항만과 같이 국가 중요시설물에 대해서는 국가보안목표 관리지침에 따른 대응방안이 이미 마련되어 있다. 하지만 이들 계획은 사전적 의미의 대응과 사건이 발생한 후 단기적 처리방안을 제시했을 뿐 사건 발생 후 당해 시설물의 기능을 회복하는 데 필요한 복구차원의 대응방안은 포함하지 않은 것으로 판단된다. 예를 들어, 우리나라의 항행시설의 장애에 대한 위기대응 실무매뉴얼을 살펴보면, 항행시설의 위기상황에 대처하기 위한 대응지침, 위기관리 체계, 위기상황에 따른 조치목록 및 초동조치사항, 현장 대응체계 구축, 대국민 홍보 등에 관한 자세한 관리 및 대처 매뉴얼이 마련되어 있을 뿐, 사건이 발생한 후 관계기관 간의 복구를 위한 협력체계 및 이행방안에 대해서는 자세한 방안이 마련되어 있지 않다. 각종 위기 대응 매뉴얼에서 복구를 위한 대응방안 등이 마련되어야 할 것이다. 물론 국가 중요시설물이면서 상업적 시설이기도 한 항만시설물의 복구문제는 항만시설물의 소유권자인 국가 또는 개인이 부담해야 할 것이다. 하지만 상업적 시설 이전에 국가중요시설물로서 국가 경제의 기반이 되는 항만이 국가재난(자연재해, 테러, 전쟁, 정전, 사이버테러 등)에 의해 그 기능이 마비될 경우 국가에서 일정부분 복구를 위한 비용을 부담해야 한다. 아울러 상업적 시설물의 운영을 통해 이익을 창출하고 있는 항만운영사 또는 항만공사 등도 복구 비용을 부담해야 하므로 두 기관 간 비용 부담에 대한 갈등 문제가 대두될 수 있다. 그렇기 때문에 복구 대응방안 마련 시 반드시 관련 기관 간의 역할 문제, 비용 부담 문제 등도 함께 다루어져야 할 것이다. 항만 shutdown의 파급효과맵과 인과지도를 살펴봤듯이 항만 사고는 국가적 재난사고 발생 가능성이 높음에도 불구하고 아직까지 표준매뉴얼 상 해양수산부가 주관이 될 수 없다. 구축된 표준매뉴얼의 유형을 보면, 대형 재난이 발생하여 대규모 인적, 사회적, 경제적 피해를 야기했기에 표준매뉴얼 작성 구축의 필요성이 제기된 경우가 대부분이다. 예를 들어, 지하철대형사고, 고속철도대형사고, 육상화물운송 등은 과거 재난이 발생한 사례들이다. 최근 해양 선박사고 표준 매뉴얼이 신규로 작성된 바 있는데, 이는 세월호 사건으로 인해 해양 선박사고를 해양수산부 주관 하에 일관적으로 대응할 필요성이 있다고 판단되었기 때문이다. 현재 항만 사고는 사고 유형별로 소방방재청, 환경부, 고용노동부 등 다양한 기관이 주축이 되어 대응해야 하는데, 항만 사고를 실질적으로 담당해야 할 해양수산부가 중심이 되지 않으면 보고체계나 협업 과정에서 많은 어려움이 발생할 것으로 판단된다. 즉, 육상화물운송에 대해서 국토교통부가 위기관리 표준매뉴얼을 작성했듯이 항만 사고에 대해서 해양수산부가 작성기관으로 주도적으로 역할을 해야 할 것으로 판단된다. 각종 위기 대응 매뉴얼에는 contingency plan이 포함되어 있으나, 그 구체성이 미약한 수준이다. 예를 들어 전쟁과 같은 국가 위기상황에 대비하기 위한 충무계획 상의 contingency plan을 살펴보면, 항만 shutdown 시 폐쇄된 항만의 주요 취급화물의 대체부두로 어떤 항만을 이용하라고만 계획되어 있을 뿐, 이용에 따른 비용부담 또는 대체부두 이용을 위한 선박의 이동경로 및 폐쇄부두와 대체부두 간 화물 이동에 대한 대응 방안 등은 구체적으로 마련되어 있지 않은 상황이다. 그렇기 때문에 대체부두를 이용하기 위한 시간과 비용이 구체적인 계획이 수립된 경우보다 많이 소요될 수밖에 없을 것이다. 따라서 contingency plan에는 대체부두 지정과 더불어 대체부두 이용에 따른 비용처리 문제, 폐쇄부두와 대체부두 간의 communication channel, 대체부두로 의 이동 수단(선박, 철도, 도로 등) 등에 대한 구체적 명시가 필요할 것이다. 사후적 복구가 중요하지만, 사전적 복구(예방)도 중요하다. 여러 가지 예방 방안 중 제한된 비용으로 효과적으로 사건을 방지할 수 있는 방안을 모색하고 어떤 예방이 선행되어야 하는지 사전적 판단을 내려야 할 것이다. 본 연구에서는 항만을 폐쇄시킬 수 있는 여러 가지 동인을 찾아보고 그 결과에 의한 인과지도를 작성하였다. 인과지도 상에서 항만 shutdown에 의해 파급 될 수 있는 여러 영향 가운데 다른 2차, 3차 영향이 발생하는 원인으로 작용 하는 핵심(core) 영향이 발생하는데, 이들 1차적 원인이 바로 제한된 예방비용을 효과적으로 분배하기 위한 core 부분이 될 것이다. 따라서 항만을 폐쇄시킬 수 있는 여러 가지 사건의 근간이 되는 원인을 밝혀내고 그 원인 간 우선순위를 선정하여 제한된 비용을 효과적으로 분배하기 위한 항만 위기관리 평가시스템을 구축해 나가야 할 것이다. 항만 shutdown시 종합 컨트롤타워의 권한과 책임, 전략품목의 대체기능 항만들을 대상으로 예방 피해완화 복구 단계별로 구분한 위기대응 매뉴얼을 명문화할 필요가 있다. 또한 항만 간 위기 신호를 정부 차원에서 신속하게 공유할 수 있도록 부처 간 통합 조기경보 모니터링 시스템을 구축할 필요가 있다. 즉 항만관련 정부부처 및 관련 시설 간 협의를 통해 유사 시 생필품 및 전략품목의 수급을 위한 항만과의 연계 비상도로망을 구축하고 비축기지의 추가 확보 등을 협의하여 추진해야 한다. 이로써 비상사태 발생 시의 혼란을 최소화해 나가는 전주기적 대응 거버넌스 체제를 구축해 나가야 한다. 항만은 온갖 종류의 다양한 화물과 여객이 입출입하는 물류 노드로서 그 자체만으로도 전염병의 위험에 매우 노출되어 있는 시설이다. 그렇기 때문에 국가 차원에서 구축되어 있는 총괄 통제시스템만으로는 대규모 전염병 발생 과 같은 돌발 상황 시 적절한 대처가 어렵다. 따라서 항만 내 근로자 및 운송물류에 대한 병렬적인 검역을 포함한 안전 시스템을 구축함으로써 항만이 전염병으로부터 자유로운 구역이 될 수 있도록 종합적인 항만검역 감시 관리 시스템의 도입과 함께 이를 지원하기 위한 법제화가 필요하다.