규제혁신을 위한 기존 규제의 정비 방안

이런 기존규제는 기 적용되어 집행이 이루어지고 있는 것이기 때문에 신설･강화규제에서 보다 이해관계가 훨씬 복잡하게 얽혀 있다. 어떤 규제이든 규제로 인해 비용을 부담하는 집단과 편익을 부담하는 집단이 많기 때문에 이런 기존규제에 대해서는 통상 이들 두 집단 간의 팽팽한 긴장감이 유지되는 경우가 많다(Wilson, 1980:135-168). 예를들어 의료기기의 사용을 두고 한의사와 의사간의 첨예한 논쟁, 공유경제의 핵심인 우버서비스의 허용을 두고 택시 등 기존 이해당사자의 강력한 반발을 들 수 있다. 규제로 비용을 부담하는 집단은 그 개선을 요구하게 되고, 편익을 누리는 집단은 규제의 존속 나아가 강화를 요구하는 경우도 있다. 여기에 더해 기존규제는 규범적 타당성, 이데올로기적 부합성 등과 관련되어 여러 지지집단 혹은 반대집단을 거느리는 경우가 많다. 한 마디로 기존규제는 신설･강화규제에 비해 현실적으로 실현된 복잡한 이해관계의 망 속에서 작동하고 있는 것이다. 일곱 번째 단계는 ‘스타 체임버 권고안 처리(Post Star Chamber)’ 단계로서 소관 부처는 스타 체임버 권고안에 대한 답변서를 제출하여야 한다. 또한 규제완화위원회(RRC, Reducing Regulation Committee)와 내각 분과위원회(Cabinet sub-committee)에 제출할 규제개혁 제안서를 준비하여야 한다. 여덟 번째 단계인 ‘규제개혁안 최종확정(Collective agreement & Reducing Regulation Committee)’ 단계에서 규제완화위원회(RRC)는 소관부처의 규제개혁안을 고려한 후 최종결정을 내려야 한다. 규제개혁과제의 성격에 따라서 다른 내각 분과위원회(Cabinet sub-committee)의 정책승인을 받아야 하는 경우도 있다. 규제개혁을 위해 정부가 어떤 체계를 갖추고 있고 어떤 대상에 대해 규제개혁을 시도하도록 설계되어 있는지도 매우 중요하다. 이는 규제개혁의 수단적 측면을 말하는 것으로 정부가 현실에서 규제개혁을 달성하는 도구로서의 체계가 얼마나 갖추어져 있는가를 일컫는 것이다. 규제개혁 방향의 타당성에도 불구하고 그것을 실현하는 기반이 마련되어 있지 못하면 규제개혁을 통해 의도한 효과를 달성하기 어려울 것이기 때문이다(이혁우, 2012:9-11). 기존규제의 개혁과 관련해서도 이런 적절한 규제개혁 추진체계의 정비는 규제개혁의 실효성을 확보하기 위해 중요하다. 한편 우리나라에서 기존규제개혁을 위한 체계와 수단은 행정규제기본법을 근거로 한다. 그러나 신설･강화규제와는 달리 기존규제에 대해서는 정부에 따라 행정규제기본법에 근거한 제도운영과는 별도의 체계나 수단을 활용하기도 했다. 즉 우리나라에서 기존규제의 개혁체계는 정부별로 차별적인 모습을 보였다. 행정규제기본법에 의하면 신설･강화규제에 대해서는 제16조를 통해 규제개혁위원회가 그 심사의 권한을 독점적으로 갖는 것으로 되어 있지만 기존규제에 대해서는 이런 규제개혁위원회로의 독점적 권한규정이 없어 정부에 따라서는 기존규제 개혁을 위한 새로운 기구나 체계를 운용할 수도 있었다. 물론 규제개혁위원회의 안건 중 기존규제개혁에 대한 안건이 신설･강화규제에 대한 안건보다 상대적으로 작은 것을 두고 기존규제에 대한 관심이 상대적으로 적었다고 판단할 수는 없다. 왜냐하면 김대중 정부의 경우, 규제개혁기구가 규제개혁위원회로 일원화되었으며 규제개혁에 대한 정부의 높은 관심으로 기존규제에 대한 강력한 개혁이 이루어졌지만 노무현 정부의 경우, 기존규제에 대해 규제개혁추진단을, 이명박 정부에서는 국가경쟁력강화위원회를, 박근혜 정부에서는 규제개혁장관회의 등 별도의 기구나 장치를 마련해서 추진하고 있기 때문이다. 따라서 적어도 김대중 정부 이후에는 어떤 정부이든 기존규제에 대해서도 개혁에 관심을 가져왔다고 평가할 수 있을 것이다. 그러나 이런 기존규제개혁에 대한 각 정부의 관심을 인정한다 하더라도 기존규제에 대해서는 신설･강화 규제에 대해 적어도 두 가지 측면에서 규제정비 과정에서의 특징을 발견할 수 있다. 다른 하나는 신설･강화 규제에 비해 기존규제 정비에 대한 제도적 강행성이 낮다 보니, 기존규제의 개혁은 신설･강화 규제에 대한 심사에 비해 정부의 관심의 기복이 큰 편이다. 즉 위에서 이미 살펴본 것처럼 신설･강화규제는 부처가 이들 규제를 도입하려하면 언제든 규제개혁위원회의 검토를 받아야 하지만 기존규제에 대해서는 개선대상의 규제안건의 발굴과 이렇게 발굴된 안건에 대한 심사와 개선의 노력이 각 정부별, 한 정부 내에서도 시기별로 차이가 나는 것이다. 이에 대한 평가를 보면, 상대적으로 규제개혁에 관심을 가진 김대중, 이명박, 박근혜 정부에 비해 노무현 정부에서는 기존규제 개혁에 대한 관심이 상대적으로 낮았다. 또한 김대중 정부와 이명박 정부에서는 정부초기의 높은 관심이 중반이후에는 낮아졌다. 그러나 신설･강화규제의 경우, 제16조에서 모든 신설･강화 규제에 대해 규제개혁위원회의 심사를 받도록 규정함으로써 규제의 심사가 제도적으로 보장받고 신설･강화규제에 대한 타당성 검토가 체계화 될 수 있음에 비해, 기존규제에 대해서는 위와 같은 법적 근거에도 불구하고 부처 스스로 개선대상이 되는 규제를 발굴하여 이를 규제정비계획에 포함하거나, 스스로 기존규제의 자체정비를 실시하지 않거나 소극적인 경우, 이를 제도적으로 강제할 방법이 없다. 또한 제18조에서 규제개혁위원회에서는 기존규제에 대해서도 규제심사를 할 수 있도록 규정하고 있으나 실제로 제16조와 같은 강행성이 보장받지 못하는 상황에서 부처가 신설･강화 규제에 비해 기존규제에 대한 개혁과 이를 위한 규제심사, 그리고 관련 안건의 제출 등의 요구를 부처에 강력하게 요구하는 것도 현실적인 한계가 있을 수 있다. 그러나 이런 기존규제의 양적측면의 개선은 실제 정부가 강력한 규제개혁을 추진하였음에도 불구하고 정작 사회적으로 파급효과가 크거나, 다부처의 이해관계가 얽혀 있어서 설득비용이 많이 소요되는 규제 등에 대해서는 상대적으로 규제개혁의 관심이 미치지 못하는 한계가 있다. 규제개혁의 양적성과를 각 부처에 평가를 하게 되면, 각 부처는 규제개혁에 대한 이해당사자의 갈등이 작거나 이미 사문화 되어 작동하지 않은 규제 등 상대적으로 규제개혁이 용이한 사안에 대한 개선에 집중하는 경향이 있기 때문이다. 비록 단기적인 관점에서는 이해당사자 간의 갈등이 있다고 하더라도 장기적으로 보면 개혁이 필요한 본질적인 규제, 여러 부처가 연계되어 있는 덩어리 규제의 개선은 상대적으로 미흡하게 된다. 정부의 적극적 규제개혁을 위한 노력에도 불구하고, 다수의 기득권 보호장치로 작동하고 있는 진입규제의 합리적 개선이 더디게 이루어지고 있다는 평가는 바로 이런 이유 때문이다.