사회보험료 지원정책의 효과분석 고용보험을 중심으로

우리나라 사회보장제도의 근간은 사회보험이다. 사회적 위험으로부터 보호가 일자리와 연계된 사회보험을 통해 주로 이루어진다. 누구나 일할 수 있고 사회보험에 가입할 수 있다면, 사회보험을 통한 보호는 조세 기반의 보편적인 복지제도에 못지않은 포괄성과 보장 수준을 제공할 것이다. 그러나 우리 노동 시장은 주변 노동시장이 매우 비대한 문제를 안고 있다. 임금이 낮고 고용이 불안정한 근로자는 사회보험에 가입하지 못할 가능성이 높기 때문에, 보호가 절실한 계층일수록 사회보험의 보호를 받지 못하는 문제가 심각하다. 일부 논자들은 노동시장 유연화가 확산되어 불안정성이 높아질수록 사회보험의 보편화가 어려울 것이라고 주장한다. 가입자 간 또는 생애 전체에 걸쳐 위험을 분산하도록 설계되는 사회보험에서 저임금과 비정규 함정을 벗어나지 못하는 근로자를 포괄하기 어려울 것이라는 판단 때문일 것이다. 그러나 사회 보험의 통합성을 확대할 수 있는 가능성을 미리 배제할 필요는 없다고 생각한다. 사회보험 중심으로 발달되어 있는 우리의 사회보장제도에 비추어 조세 기반의 사회보장제도는 낮은 보장 수준으로 귀결될 가능성이 높기 때문이다. 사각지대의 주된 유형은 실질적인 사각지대로서, 2014년 8월 현재 임금근로 자의 21.0%에 이르며, 4백만 명에 가까운 규모다. 근로자의 사회보험 신규 가입은 보험료 부담 이외에 소득원이 노출되는 사업주에게 소득세 및 부가가치세 부담을 유발한다. 탈세 유인이 강력할수록 사업주는 보험 가입 의무의 불이행을 선택할 가능성이 높다. 의무 불이행이 적발될 가능성이 낮거나, 적발되었을 때 받는 벌칙이 의무를 이행했을 때 소용되는 비용보다 작다면, 의무 불이행은 오히려 자연스러운 것이라 할 수 있다. 기여 기피(contribution evasion)를 줄이는 전통적인 정책은 사회보험 징수 당국의 적발과 제재라는 행정적인 수단이다. 예를 들어 고용․산재보험료 징수를 담당하는 근로복지공단 은 고용보험 성립신고를 기피하는 사업주를 적발하여 인정성립조치를 실시하며, 체납보험료와 가산금․연체금․과태료를 부과하고 있다. 또한, 국세청 및 사회보험공단 간 고용․소득․사회보험 가입 여부 등에 대해 전산화된 행정 정보를 공유함으로써 가입 누락 사업장 및 근로자를 파악하고 있다. 고용보험은 근로자를 사용하는 모든 사업장에 적용하는 것을 원칙으로 한다. 고용보험 가입자는 2014년 8월 현재 근로자의 63.8%에 그친다. 사각지대는 법으로 적용대상에서 제외되어 발생하는 사각지대와 적용대상임 에도 불구하고 가입하지 않아서 발생하는 실질적 사각지대로 나눌 수 있다. 법적인 사각지대는 별도의 특수직역연금을 받는 공무원, 사립학교 교직원 등과 국민연금 등 다른 사회보장체계의 보호를 받을 수 있는 65세 이상의 고령자를 제외하면, 특수형태근로종사자, 예술인, 초단시간근로자, 가사근로자가 고용보험 적용이 제외되는 주요한 집단이다. 근로기준법상 근로자가 아닌 특수형태근로종사자, 예술인에 대해서는 고용보험 적용이 검토되고 있으며, 대부분의 근로관계법에서 적용이 제외되어 온 가사근로자에 대해서는 정부가 인증한 서비스 제공기관이 직접 고용하도록 유도하여 사회보험료 일부를 지원할 계획이다. 물론 주변 노동시장이 비대한 우리 노동시장 구조에서 고용보험 적용대상 확대 정책이 사각지대 문제를 충분히 해결해 주지는 않는다. 법적으로는 적용대상임에도 불구하고 실질적으로는 미가입인 사각지대의 규모가 상당하기 때문 이다. 이러한 문제를 해결하기 위하여 2012년부터 소규모 사업장의 저임금 근로자와 사업주를 대상으로 사회보험료의 일부를 지원하는 두루누리 사업이 실시되고 있다. 실질적 사각지대 해소를 목적으로 하는 사실상 최초의 정책에 대해, 한편에서는 보험료를 안내서 혜택을 못 받는 것을 사각지대라고 규정하는 것은 적절하지 않다는 이유로 비판적이며, 다른 한편에서는 낮은 지원율과 지원 내용 때문에 사회보험 가입의 유인을 높이는 데 한계가 있다는 주장이 제기되고 있다. 또한 사회보험 사각지대 해소 효과가 낮고 저임금 근로자에 대한 소득 보조의 성격이 강하므로, 사회보험료 지원사업을 근로빈곤 가구를 대상으로 하는 근로장려세제와 연계해야 한다는 주장도 제기된다. 10인 미만 소규모 사업장에 종사하는 저임금근로자 및 사업주가 부담하는 국민연금과 고용보험의 보험료 일부를 지원하는 두루누리 사업은 2012년 2〜6월 16개 기초자치단체 대상의 시범사업 시행 이후 2012년 7월부터 전국으로 확대 시행되었다. 이 사업은 사회보험 사각지대를 발생시키는 가장 큰 유형인 보험료 미납 문제에 주목하여, 가입자의 기여에만 의존하던 재정 운영 방식에서 조세에 기반을 둔 사회보험료 지원을 통해, 사회보험의 가입 유인을 높이고자 하는 최초의 정책이다. 지원대상자 요건은 사업체 규모와 월평균 보수이다. 임금 상승률을 고려하여 월평균 보수 요건은 매년 상향되고 있다. 보수의 하한액은 2013년 폐지되었으며, 근로시간 요건은 따로 정하지 않고 있다. 고용보험료 지원을 받는 인원은 2012년 53만 명에서 2014년 6월에 62만 명으로 증가하였다. 고용보험 기준으로 추계한 두루누리 사업의 잠재적인 지원대상은 2014년 3월 253만 명에 이르므로, 지원받은 인원은 잠재적인 지원대상의 24.5%에 해당한다. 사회보험 사각지대에 있는 근로자들이 사회보험에 신규로 가입할 경우 이후일자리의 사회보험 가입 행태에 어떠한 변화가 있는지를 분석하고자 한다. 이러한 분석을 위해서는 사회보험 사각지대에 있는 근로자들의 노동이동, 이후 사회보험 가입 여부, 재취업 일자리 질 등의 정보를 제공하는 개인별 패널자료가 필요하다. 이 연구는 통계청의 사용 승인을 얻어 마이크로데이터 서비스시스템(Microdata system)에서 제공하는「경제활동인구조사(근로형태별 부가조사 포함)」자료에 서 개인별 패널자료를 구성하였다. 이 조사는 두리누리 사업의 실제 수혜 여부를 조사하지 않는다. 이 연구에서는 두루누리 사업의 수혜 요건을 충족하는 잠재적인 대상자를 식별하여 분석하는 것으로 대신하였다. 또한, 이 조사는 횡단면 조사를 목적으로 설계된 조사이기 때문에 패널자료를 이용한 분석에 한계가 있다. 그러나 소규모 사업장에 종사하는 저임금 근로자에 관한 시의성 있는 패널자료를 얻을 수 있는 유일한 자료임을 고려하였다. 최종적으로 이 글은 두루누리 사업의 수혜 요건을 충족하는 자를 대상으로 사회보험 가입 경험의 동태적인 영향을 분석함으로써 사회보험료 지원정책의 잠재적인 효과를 추론 하고자 한다. 각년 3월을 기준으로 고용보험 가입 경험별 추이가 제시되어 있다. 2011. 8.～2012. 3. 기간은 사회보험료 지원사업이 실시되기 이전 시기이며, 2012. 8.～2013. 3. 기간과 2013. 8.～2014. 3. 기간은 실시된 이후의 시기다. 사회보험료 지원사업이 실시된 이후에 계속 가입률과 신규 가입률은 소폭 증가하 였다. 계속 가입률은 2012년 3월 20.0%에서 2014년 3월 23.3%로 증가하였으며, 신규 가입률도 2012년 3월 8.9%에서 2014년 3월 9.3%로 증가하였다. 셋째, 고용보험 가입 경험이 이후 일자리의 고용보험 가입 행태에 어떤 영향을 미치는지를 분석하기 위해 사회보험료 지원대상자의 1년 후의 고용보험 가입 정보를 결합하였다. 앞서의 ‘경제활동인구 근로형태별 부가조사 패널자료’ 에 1년 후의 부가조사를 결합하여, 이 정보를 획득할 수 있다. 넷째, 사회보험료 지원대상자는 소규모 사업장에 종사하는 저임금 근로자이므로 노동이동을 빈번하게 경험한다. 1년간의 경제활동인구조사를 개인별로 결합한 패널자료를 구성하면 노동이동을 파악할 수 있다. 이웃하는 월별로 모두 임금근로를 하면서 직장 시작 시기가 동일하면 ‘직장 유지’, 그렇지 않으면 이직으로 구분한다.