도로정책 Brief제108호

사실 도로투자 효율화는 상당히 오래 전부터 논의되어 오던 이슈이다. 대규모의 국가 재정이 소요되고 장기간의 투자기간이 확보되어야 하는 도로투자의 특성상 어찌보면 투자 대비 효과, 즉 투자의 효율화에 대한 관심은 지극히 당연한 일이다. 저출산·고령화로 대변되는 인구구조의 변화, 경제저성장 기조 등 사회경제적 대변화가 예상되고 이미 그 변화가 상당히 진행되고 있는 현 시점에 도로 투자효율화에 대한 정책적 고민이 더욱 필요한 것 같다. 투자효율화가 급격한 투자위축으로 직결되는 것도 적지 않은 부작용 발생 등을 고려하여 신중한 접근이 필요하지만 투자재원 축소 등의 투자 환경 변화에 보다 능동적인 대처도 필요하다는 취지에서 투자효율화에 대한 다양한 논의와 아이디어 모색이 더욱 절실한 것 같다. 최근 발표된 정부의 제1차 국가도로종합계획에서도 향후 도로투자 여건을 전망하고 투자환경 변화에 대응한 다양한 도로투자의 정책방향과 대안을 담고 있다. 이러한 맥락에서 현재의 도로등급과 각종 도로사업의 국비지원 체계 등에 대해 언급하고자 한다. 주지하다시피 현재 도로법상의 도로등급은 총 7개로, 건설 및 관리주체에 따라 구분된다. 고속도로 및 국도는 중앙정부 에서 건설 및 관리를 전담하고 특별·광역시도, 지방도, 시·군·구도 등 여타의 도로는 해당 지자체장이 건설 및 관리를 담당하고 있다. 관리주체별 도로구분과 이에 상응하는 투자배분 체계이다 보니 중앙정부 차원의 지역 간선도로망인 고속도로와 국도는 정부의 적극적 투자로 상당한 스톡수준을 달성하고 있지만 그 이하 도로는 지방정부의 열악한 재정여건 등의 이유로 도로의 질적 서비스수준이 저하되고 적기에 투자가 이루어지지 못해 혼잡비용 등 사회적 비용 발생의 주요 원인으로 지목되고 있다. 이러한 투자경향이 고착화된다면 지역간선도 로망(고속도로 및 국도)과 지방도 이하의 도로간 서비스 불균형은 심화될 것이다. 따라서 관리주체별 도로등급 구분과 투자체계를 도로의 기능과 역할에 따른 중요도에 따라 재편할 필요성은 없는지 고민이 필요하다. 당장 새로운 개념의 도입이 어렵다면 기존 도로사업 지원체계의 일부 개선을 모색해 보는 것도 필요할 것이다. 원칙적으로 지방도 이하의 도로건설을 위한 투자재원은 지방재정으로 부담해야 하지만 지방재정의 한계로 인해 중앙정부의 일부 국비 지원 등의 형태로 도로 건설사업을 추진하고 있다. 이와 관련한 대표적인 도로 건설사업이 국가지원지방도, 광역도로, 혼잡도로 등이다. 각 사업들은 고유의 사업목적을 가지고 중장기 계획에 의해 추진되고 있다. 그러나 이러한 매칭시스템에 의한 도로 건설사업이 다지화되어 있어 도로사업이 과다하다는 인식형성 등 부정적 영향을 주고 있지는 않은지 점검해봐야 할 것이다. 일례로 효율적 도로투자를 위해 새롭게 제안된 지선국도 사업추진이 어려운 이유 중 하나가 도로 사업유형의 다지화를 심화시킨다는 우려가 일부 반영된 것이 아닐까 한다. 따라서 사업유형의 고유성을 확보하면서도 일관된 사업추진이 가능하도록 각종 국비매칭 도로사업의 통합화 또는 재구조화에 대한 고민이 필요한 시점이 아닐까 싶다. 관리주체별 도로등급과 이에 상응하는 투자체계 하에서 고유의 사업목적을 가지고 있는 각급의 도로사업을 일시에 통합하여 하나의 사업체계로 추진하기에는 무리가 있을 것이다. 이를 위한 대안으로 영국의 전략도로망(Strategic Road Network, 이하 SRN) 개념이 참고할 만하다. 영국의 도로등급체계는 고속도로(Motorway), A도로(Trunk A와 Principal A), B도로, 기타도로, 미분류도로 등으로 구분된다. SRN은 국가경제 및 국민생활에 매우 중요한 도로로 고속도로와 Trunk A를 포함한 약 6,900km를 지정하여 관리하고 있다. 이 SRN은 영국 전체 도로의 약 2% 수준이지만 전체 교통량의 30%를 처리하는 등 도로의 기능과 역할 측면에서 매우 중요한 도로라 할 수 있다. SRN의 규모는 도로의 기능과 주변 여건에 따라 탄력적으로 조정된다. 이 개념을 우리 실정에 맞게 적용한다면 지방도 중 그 기능과 역할상 중요한 도로의 일부와 국도를 국가전략도로망 체계로 통합하여 관리하는 것이 가능할 것이다. 도로의 건설보다는 통행의 신뢰성 제고, 도로시설 수준의 질적 제고를 위한 유지관리 측면이 보다 강조되는 현 시점에 새로운 개념의 접근으로 주목할 만하다. 이는 기존 지역간선도로망 중심의 투자에서 새로운 투자처로서 부각될 것이며 투자방향의 전환을 통한 투자효율화에도 기여할 것으로 판단된다. 교통 SOC 스톡 국제비교의 한계점은 크게 자료 측면과 지표비교 측면에서 생각해 볼 수 있다. 자료 측면에서 보면, 최근 들어 국제적으로 공신력있는 기관에서 발표되는 자료의 신뢰성이 점차 높아지고 있으나, 아직 자료 집계 기준에 대한 명확한 설명이 없어 자료의 통일성이 확보되지 않는 경우가 종종 발생하고 있다. 포르투갈의 경우, 2001년 도로연장이 68,732km에서 17,135km로 급격히 떨어지나 정확한 원인에 대해서는 설명이 없다. 우리 나라의 경우, 여객수송 통계에 2011년부터 승용차 통계가 포함되어 갑자기 도로의 분담률이 상승하는 현상이 발생하였다. 고속도로 통계의 경우, 미국의 interstatehighway, 영국의 motorway 등이 우리나라와 유사한 혹은 같은 기준으로 고속도로가 분류되어 집계되는가에 대한 의문점이 있다. 지표의 비교는 적용하는 지표에 따라 우리나라의 스톡수준이 현저히 다르게 평가되는 현상이 발생한다. 교통사고의 발생건수 및 사상자수에 대한 정확한 파악은 여러 가지 측면에서 매우 중요하다. 먼저, 실현가능한 목표를 설정하고 최적의 안전대책을 수립하는 데에 교통사고 데이터가 핵심적인 역할을 한다. 사고율 및 사고위험의 경향을 이해하고, 도로안전대책에 우선적으로 예산을 투자하기 위한 논리를 개발하는 데 중요한 근거가 된다. 또한, 도로교통사고 피해자 비용 평가 시 병원진료 비용, 잠재적인 장애 측면에서의 부담, 사고 경감을 위한 비용편익 비율의 예측하는 데도 필요하다. 무엇보다 고위험 지역 또는 개선 효과가 클 것으로 예상되는 지역에 안전대책을 도로이용자 그룹, 지역(도시부, 지방부), 도로유형 등에 따라 적절하고 효율적으로 배치하는 데 크게 도움이 된다. 우리나라 교통사고 DB로는 경찰 DB와 통합 DB가 있다. 경찰 DB는 경찰에 신고되어 처리된 교통사고 DB로 도로교통법 제2조에서 규정하는 도로에서 발생한 인적, 물적 피해가 따르는 사고를 대상으로 하며(1984년부터는 인적피해 사고만을 의미), 국가 공식통계이다. 그러나 경찰 DB는 신고누락된 건수가 많아 이를 보완하기 위해 2007년부터 도로교통공단에서 통합 DB를 구축, 통계서비스를 제공하고 있다. IRTAD(International Road Traffic and Accident Database, 국제교통사고데이터베이스)는 1988년에 시작되어 32개국으로부터1) 수집되는 최신 교통사고 관련 데이터를 구축·관리한다. OECD/ITF(세계교통포럼) 산하의 International Traffic Safety Data and Analysis Group이 국가별로 적절한 데이터 제공 기관으로부터 모든 데이터를 수집하고 OECD 통계포을 통해 제공하며 매년 Road Safety Annual Report를 발간하고 있다. IRTAD 데이터의 종류는 크게 사고 데이터, 교통 데이터, 기타 데이터로 나눌 수 있다. 사고 관련 데이터는 사망자수, 부상자수 등을 도로형태, 이용수단, 나이, 성별, 차량내 좌석위치 등을 기준으로 분류하여 수집·관리된다. 교통관련 데이터는 차량 주행 거리, 수단분담률, 인구, 운전면허발급 등이 있으며, 그 밖에 안전벨트 착용률과 헬멧 착용률에 대해서도 데이터를 수집한다. 우리나라는 도로교통공단(KoROAD)이 정회원으로 활동하며 국가공식 교통사고통계자료를 수집·제공하고 있다.