미국 원유 수출자유화의 영향 및 시사점

한편 이러한 수출규제 속에서 주목할 만한 점은 제한적으로나마 수출금지의 예외조항 속에서 원유수출과 관련하여 미국정부의 제1의 관심사가 무엇인지를 가늠할 수 있다는 것이다. 1979년 EAR에 원유가 수출금지 대상품목에 포함된 이후, 수출금지 예외조항들이 지속적으로 추가되어 왔다. 가령, 1985년에는 알래스카 Cook 만(灣: Inlet)지역에서 생산된 원유의 수출이, 1988년에는 캐나다 내에서의 (최종)소비나 활용을 목적으로 한 제한적인 對캐나다 수출이, 1992년에는 캘리포니아 산 중질유에 대한 제한적 수출이 그리고 1995년 알래스카 종단송유관을 통해 수송된 원유를 수출할 수 있도록 MLA 개정이 이루어진 바 있다. 이는 모두 대통령이 해당수출이 국익에 부합한다는 결정을 통해 이루어진 항구적인 허가였다. 다시 말해 이러한 예외조항들의 추가에는 단 한 가지 조건, 곧 “미국의 국익”이 있었다. 그러므로 원유수출 금지라는 미국 정부의 기조가 상황에 따라 “미국의 국익”을 충족시킬 수 있는 조건의 변화할 경우, 함께 변화될 수 있으며, 전면적인 허용이 아니더라도 예외조항 추가를 통해 제한적인 수출은 현 시점에도 얼마든지 가능할 수 있다는 사실을 시사해 준다고 할 수 있다. 비록 이러한 미국 산 원유의 수출규제의 도입에 충격적이었던 당시의 상황논리나 그에 대한 트라우마(trauma)가 작용하였다는 점을 부인할 수 없음에도 불구하고, 이후 39년 동안 유지될 수 있었던 것은 미국이 자국산 원유를 수출해야 할 만큼 충분한 생산이 이루어진 적이 없었기 때문이었다. 그 동안 미국은 세계 최대 원유 순수입국이었기 때문에, 몇몇 예외적인 상황을 제외하고는 수출을 규제하지 않더라도 수출 필요성 자체가 그리 크지 않았다. 그러나 최근 상황은 급변하였다. 미국 수평시추 및 수압파쇄법라는 신기술 도입으로 촉발된 셰일혁명의 여파로, 저유황 경질유(LTO)의 생산이 2011년 이후 급증하게 된 것이다. 여기에 주로 중남미나 캐나다 산 중질유 처리에 최적화되어 있는 미국 정제능력의 한계로 인해, 이러한 LTO가 미국 내에서 과잉공급 상태에 높이게 되면서, 해당원유 가격(서부텍사스 중질유(WTI) 기준)이 국제시세 보다 할인되는 현상이 벌어지게 되었다. 이에 1973년 상황논리에서 만들어진 1975년 체제를 탈피, 원유 수출 전면자유화라는 새로운 체제로의 전환에 대한 찬반논쟁이 유발되게 된 것이다. 미국 산 원유 수출자유화에 대한 요구 및 주장은 결국 앞서 살펴본 소위 셰일혁명으로 셰일가스 및 LTO의 생산량 급증한 상황과 관계가 깊으며, 결국 이에 대한 대응 차원에서 자연스럽게 관련업계에서 생겨나기 시작하였다. 우선 이러한 업계의 주장을 대변하여, 미국 석유업계를 대표하는 이익단체인 미국석유협회(American Petroleum Institute: API)는 2012년 6월부터 공식적으로 원유수출을 금지하는 현행규제에 대한 완화가 필요하다고 주장을 제기하고 나서기 시작하였다. 주장을 발표하던 당시는 2012년 1분기 미국 산유량이 최근 14년 이내 분기 최고치를 달성하였지만, 2012년 4월 기준으로 미국은 원유 소비량의 약 56%를 수입에 의존하고 있다는 API의 보고(報告)가 있던 시점이었다. 이렇게 증가한 석유생산에 대해 정부가 지원을 확충할 필요가 있으며, 궁극적으로는 원유 가스를 포함한 에너지 수출정책에도 변화가 있어야 한다는 주장을 하게 된 것이다. 이러한 API주장에 대해서는 주장내용과 함께 주장시점에 대해서 주목할 필요가 있다. 당시는 2012년 11월 6일로 예정된 미국 대선을 앞두고 있던 시점으로서, 이를 공론하여 대선의 주요 이슈 중 하나로 다루고자 의도가 다분히 있던 것으로 보인다. 미국 원유 수출자유화 반대론 측에서는 미국의 에너지 안보를 지탱하기 위해서 원유수출을 허용해서는 안 된다고 주장한다. 이들은 미국이 여전히 상당량의 원유를 수입하고 있으며, 앞으로도 이러한 상황은 변함이 없을 것이라는 점을 강조하고 있다. 또한, 이들은 향후 수년 내 미국 원유 생산이 급증할 것이라는 전망에 동의하지만, 일정 시점이 지나게 되면 생산량이 다시 감소할 것이라는 점에 주목해야 한다고 주장한다. 실제로 EIA(2014a)는 미국의 LTO생산량이 2019년 정점을 보인 이후 감소 추세 전환될 것으로 전망한 바 있다. 이로 인해 미국의 원유 생산량도 LTO 생산 감소추세와 같은 양상을 보일 것으로 전망되고 있다. 또한, 원유 수출자유화 반대론자들은 원유 수출을 자유화할 경우 미국의 석유제품 가격 상승으로 인해 미국 소비자들이 피해를 입을 수 있다고 주장한다. 미국의 원유 수출로 WTI 등 미국 산 원유 가격이 상승할 경우 석유제품 소비자 가격 상승으로 이어져 소비자들에게 부담을 줄 수 있다는 것이다. 이들은 상대적으로 저렴한 원유(중질유)를 정제하는 미 멕시코만 지역의 휘발유 가격이 수입 원유(경질유)를 주로 정제하는 동부지역의 휘발유 가격 대비 갤런 당 약 30~40센트 정도 낮다는 점을 근거로 내세우고 있다. 한편, 원유 수출자유화 찬성론의 주장과 같이, 현행 수출규제를 철폐하기 위해서는 원유 수출금지 원칙을 천명하고 있는 현행 EPCA와 이에 따른 이행규범인 EAR 및 다른 수출규제 법률들에 대한 전면적인 개정내지는 폐기하는 작업이 요구된다. 그러나 앞서 언급한 바와 같이 원유 수출규제 철폐로 인해 정제마진 축소 등 직접적인 피해를 입을 수 있는 정유회사들은 이를 저지하기 위해 적극적인 로비를 펼치고 있는 실정이다. 이러한 정유회사 등 이해관계자들의 적극적인 반대로비와 함께, 역시 올해 11월에 예정된 미국 상하의원 선거(중간선거)를 앞둔 시점에서, 대통령이나 의회의원 모두에게 수출규제 철폐안 역시 정치적으로 부담스러울 수밖에 없다. 이로 인해 적어도 선거가 끝나기 전까지 한시적으로는 법률 개정이나 폐지 등을 통해 미국 정부가 원유 수출을 전면적으로 자유화할 가능성 역시 그리 높아 보이지 않는다. 한편 이러한 원유 수출자유화 논쟁이 본격화 된 이후, 이에 대해 미국 행정부(특히 백악관) 내에서 정책적인 논의가 이루어졌던 것으로 보이나, 구체적으로 어떤 안을 선택할지에 대해서는 아직 들어나지 않고 있다. 다만, 2014년 2월 민주당 Ron Wyden 상원의원과 Maria Cantwell 상원의원이 개별의원 명의로, 4월 Mary Landrieu 상원의원과 공화당 Lisa Murkowski 상원의원이 에너지 및 천연자원위원회 명의로 각각 미국 에너지부(DOE) 산하 에너지정보청(EIA)에 요청하여, 5월부터 미국의 원유 수출이 자국 산업에 미칠 잠재적 영향 등에 대해 연구가 진행 중이며, 12월 결과발표가 예정되어 있다. 이러한 연구는 정부가 어떤 선택을 취할지를 판단하기 위한 기초자료인 동시, 일부 원유 수출규제에 대한 완화의지가 있음을 보여주는 신호탄으로도 해석할 수 있다. 앞서 살펴본 바와 같이 수출규제를 일부 완화하여 예외적 사항을 받아들이기 위해서는 대통령이 “국익에 부합”한다는 결정을 내려야 하며, 이로 인해 사전적으로 국익에 부합하지를 판단하기 위한 연구용역이 시행되어 왔던 전례들이 있다. 원유는 송유관, 철도, 선반, 트럭 등을 통해 운반된다. 이 중에서 송유관은 미국의 가장 주요한 원유 수송 수단이다. 미국의 송유관은 걸프 연안의 원유 및 석유제품을 오클라호마州의 쿠싱 지역, 북부의 여러 목적지로 수송하도록 고안되어 있다. 현재 원유 생산량은 송유관의 수송가능용량을 300,000b/d 초과한 상태이며, 특히 동서 해안 지역으로 향하는 송유관 설비가 부족하다. 송유관 설비 부족으로 오클라호마州의 쿠싱 지역에 경질유 재고가 크게 증가하고 있으며, LTO 매장지 중에서는 특히 노스다코다州의 Bakken 매장지에서 원유를 수송하는 송유관이 부족한 실정이다. 급격한 원유 생산 증가에 따른 수송용량 부족 현상을 해결하기 위해 철도를 이용한 원유 수송이 급증하고 있다. 노스다코다州의 Bakken 매장지 경우, 송유관의 수송용량이 2010년 340,000b/d에서 2013년 580,000b/d로 증가하였으나, 여전히 2013년 원유생산량인 850,000b/d에 훨씬 못 미치는 규모이며, 이에 원유생산업자들은 철도를 이용하여 원유를 수송하고 있다.