노인복지정책 진단과 발전 전략 모색

기초연금제도에 대해 보다 세부적으로 살펴보면 다음과 같다. 기초연금은 한국 국적을 가지고 국내에 거주하는 65세 이상 노인 중 소득 인정액 하위 70%에게 최대 약 20만 원의 연금액을 소득에 따라 차등 지급하는 제도이다. 기초연금은 연금보험료를 납부하지 않고 일정한 선정 기준을 충족하면 연금을 받을 수 있는 것이 특징이다. 이러한 무기여 기초연금의 재원은 국가와 지방자치단체가 조성하도록 하고 있다(기초연금법 제4조). 기초연금 선정 기준에서 소득 인정액은 가구 유형에 따라 달리 적용된다. 소득 인정액이란 소득 평가액과 재산의 소득 환산액을 합산한 금액이며, 2016년 기준으로 노인단독가구 100만 원, 노인부부가구 160만 원이다. 기초연금 수급자로 선정되면 단독가구에 속한 노인은 2016년 기준 최대 204,010원, 부부가구 노인은 최대 326,400원을 받을 수 있다. 부부가구의 1인당 기초연금액이 단독가구에 비해 작은데, 부부가 모두 기초연금을 받게 되는 경우 가구 유형에 따른 생활비의 차이를 감안한 것이다. 2014년 7월 기초연금의 실시는 기초노령연금이 공공 부조와 기초연금의 중간적 성격으로 소득보장 체계 내에서 모호한 위상이었던 것을(정경희 등, 2009, p.12), 기초연금제도로 변경하면서 보편적인 기초연금으로의 정체성을 확립한 것으로 평가받고 있다(석재은, 2015, p.95). 2014년 기초연금법의 제정과 기초연금제도의 설계 과정에서의 논쟁을 살펴보면, 먼저 기초연금으로의 제도 개편은 2012년 제18대 대통령 선거의 공약으로 ‘모든 노인에게 20만 원’으로 제시된 이후 많은 사회적 논쟁을 거친 후 ‘70%에게 20만 원’으로 결정되었다. 처음 제18대 대통령직인수위원회에서는 모든 노인을 대상으로 하되 소득수준과 가입 기간에 따라 기초연금을 차등하여, 소득 하위 70%이며 국민연금 비수급자 혹은 국민연금 가입 연수가 길수록 기초연금 급여수준을 높이고, 소득 상위 30%이며 국민연금 비수급자 또는 국민연금 가입 연수가 짧을수록 기초연금 급여수준을 낮추는 방안이 제시되었다. 그러나 다양한 사회적 논의를 걸쳐, 수정된 정부(안)이 제시되었다. 기초연금의 논쟁 중에서 특히 국민연금과의 연계, 즉 기초연금의 급여를 국민연금의 가입 기간 및 급여수준과 연계하여 차등 지급하는 과정에서 많은 논란이 있었다. 기초연금은 보편적인 무기여 연금임에도 불구하고 국민연금과 연계하게 되면, 국민연금 성실 납부자는 손해를 보게 된다는 것이 주요 내용이다(주은선, 2013, p.5). 이 과정에서 국민연금 급여가 30만 원 이하인 저연금자는 기초연금을 감액하지 않는 것으로 보완되었다. 그럼에도 불구하고 국민들의 생각이 그대로 행동으로 반영되어 국민연금 임의 가입자의 가입 탈퇴 현상까지 나타났다. 많은 정치적 논란 속에서도, 기초연금은 기초연금법 제정 등 법적 기반을 공고히 하였으며 현 노인의 연금 수급권을 확대했다는 점에서 의의가 크다. 따라서 “기초연금을 통해 1인 1연금이 달성됨으로써 국민연금 수급자가 아니더라도 세대 간 소득 이전을 통한 사회적 부양을 받을 수 있게 되었다”고 평가받고 있다(석재은, 2015, p.94). 그러나 기초연금이 국민연금과 연계된 부분에 대해 여전히 부정적인 시각이 많으며, “지금 당장 누릴 수 있는 이익을 주고, 차후에(미래에) 손해를 보도록 만드는 것은 조삼모사의 전략이 2013년 기초연금의 정치전략”이라는 평가도 있다(주은선, 2013, p.4). 국민연금 가입 후 9%의 보험료30)를 10년 이상 납입한 경우 60세부터 급여를 받을 수 있다. 우리보다 먼저 공적연금제도를 도입한 서구 사회에서 재정 지속 가능성에 대한 우려의 목소리가 높아지자, 우리나라는 1999년과 2007년의 2차에 걸친 개혁에서 소득 대체율을 낮추고, 연금 수급 연령을 높였다. 기금의 적자를 막기 위한 개혁으로 ① 소득 대체율을 낮추는 방안과 ② 보험료를 높이는 방안이 함께 논의되었지만, 최종적으로 소득 대체율만 낮추도록 결정된 것이다. 1999년 국민연금 1차 개혁에서 소득 대체율을 70%에서 60%로 낮추고, 연금 개시 연령을 60세에서 단계적으로 65세로 높였다. 2007년 국민연금 2차 개혁에서는 기금의 조기 적자를 막기 위해 2028년까지 소득 대체율을 40%로 조정하였다. 2015년 노인인구의 66.2%가 기초연금을 수급하고 있다. 또한 2008년은 국민연금제도 시행 20년이 되는 시점으로 완전노령연금 수급자가 증가하고 있지만, 여전히 현 세대 노인의 노후소득에서 차지하는 비중이 크지 않기 때문에 당분간 기초연금이 중요한 역할을 하게 될 것으로 보인다. 국민연금의 실질 소득 대체율이 일정 수준에 도달할 때까지 기초연금이 노인소득보장의 큰 축으로 역할을 수행할 것이다(임완섭, 2016, p.97). 또한 현재 노인의 소득보장에서 제도 개편의 파급 효과는 국민연금제도보다 기초연금제도에서 더욱 큰 것으로 알려져 있다. 따라서 기초연금의 급여수준 상향을 통해 현세대 노인의 빈곤을 효과적으로 완화하는 것을 검토해 볼 필요가 있다. 또한 기초연금의 급여수준 상향은 소득수준에 따라 차등 지급하는 방안을 고려할 필요가 있다. 차등 방안은 소득 하위 특정 %에 대해 급여수준을 현재의 약 20만 원 수준보다 높이는 방향을 우선 검토할 수 있을 것이다. 정책 영역별 진단 결과에 기초하여 향후 10년간 수행되어야 할 과제를 제안하면 다음과 같다. 노후소득보장 정책과 관련해서는 다층적 노후소득보장 체계를 구축한다고 하는 방향성은 적절하지만 아직 많은 문제가 남아 있는 상황이다. 또한 많은 재원을 필요로 하기 때문에 다양한 관점을 가진 사회 구성원 간의 사회적 합의가 매우 중요하다. 노후소득보장과 관련해서는 정책의 적절성 제고가 가장 우선적인 과제이다. 실제 전문가들도 다른 영역에 비하여 급여의 적절성을 가장 낮게 판단하고 있다. 노후소득보장과 관련해서는 제도의 형태는 갖추어져 있으나 각 제도의 적용을 받는가 여부만으로는 안정적인 노후소득이 확보될 수 없다는 점에서 적절성 확보가 중요하다. 따라서 현재의 정책 기조는 유지하되 노인인구가 20%를 넘어서는 향후 10년 이내에 현실적인 목표가 될 수 있는 절대 빈곤의 감소를 목표로 설정하고, 기초연금의 급여수준 조정을 위한 사회적 합의를 이루어 내야 할 것이다. 한편으로는 치매나 노인장기요양과 같이 노인을 정책 대상자로 설정하 고 있는 정책 분야에서도 개별적인 계획이 수립되고 있다. 또한 역사적으 로 노인복지정책을 담당해 온 보건복지부를 넘어서 고용노동부, 문화체 육관광부 등 다양한 부처에서도 노인을 대상으로 한 특화된 정책을 모색 하고 있다. 그러나 이러한 개별적인 정책은 노인의 삶의 질 향상에 있어 우선순위에 대한 조율이나 영역별 균형에 대한 충분한 고려 없이 계획‧시 행되고 있다. 또한 우리 사회의 압축적인 사회 경제적 변화로 인하여 노인의 특성이 급속히 변해 가고 있다는 점도 노인을 대상으로 하는 정책을 수립하는 데 있어 유의해야 할 점이다. 1994년도부터 실시되어 온 각 노인실태조사에 기초해 볼 때 노인의 도시 지역 거주율이 꾸준한 증가 추세를 보이고 있으며, 평균수명의 증대 등으로 인하여 후기노인의 비율이 증가하였고, 노인의 교육수준이 크게 향상되었다. 또한 사회 경제적 변화와 더불어 가치관의 변화 등이 종합적으로 반영되어, 노년기의 대표적인 거주 형태가 자녀 동거에서 단독가구로 변화하였다(정경희 등, 2014). 이러한 노인의 특성 변화는 노인을 더 이상 하나의 집단으로 볼 수 없게 한다.