감사논집제20호

해외의 대표적인 감사사례로, 국제회계감사기구(INTOSAI)에서 국제원조사업감사에서 낭비되거나 부패가 발생할 가능성이 높은 지역을 도출하는 데 GIS를 활용하고 있고, 포틀랜드의 오리건 주의 감사국은 주택보조금의 불법 중복 보조에 대한 감사 및 재산세 감면 해택자들의 정확한 전달 여부를 감사하는 데 활용한 우수한 사례로 들 수 있다. 그러나 국내의 감사사례를 살펴보면, 2011년 감사연구원의 연구에서도 알 수 있듯이 감사대상에서 지리정보시스템이 연계된 사항을 감사하는 것을 제외하고는 GIS를 활용한 감사사례는 극히 일부에 불과하다. 또한 최근의 연구에서도 환경에 대한 감사방법, 구조 구급활동에서의 감사방법 위주의 환경과 안전을 중심으로 하는 감사행정방식의 연구가 주류이고, 도시의 시설물이나 계획적 측면의 감사에 대한 연구는 매우 미흡하다고 할 수 있다. 따라서 본 연구의 GIS를 적용한 TOD-Score 개발은 대중교통 지향형 역세권에 대해서뿐 아니라 도시 및 지역 개발 전반에서 계획과 개발을 감사하는 데 차용될 수 있을 것으로 기대한다. 공공문화예술회관(이하 ‘문예회관’)은 지방자치단체가 건립한 공연장 중심의 복합문화시설이며, 공연예술을 중심으로 여러 분야의 문화향수와 창조활동을 활성화하는 주요 문화기반시설 중 하나이다. 전국적으로 192개관이 운영 중이며(2010년 12월 기준), 과거 10년 전과 비교하면 2배가량 증가하였다. 이처럼 지속적인 양적 확대가 가능하였던 배경은 서울이라는 특정 지역에 모든 문화가 편중되어 있어 지역 간 문화격차 해소와 더 나아가 새로운 지방문화 발전을 위한 지역거점기관의 필요성 때문이었다. 이로 인하여 중앙정부 차원에서 ‘1시ㆍ군ㆍ 구, 1문예회관’을 목표로 문예회관 건립정책이 꾸준히 추진되었고, 정부재정 역시 최근 7년간 총 1193억 원이 지원된 바 있다. 그러나 일부 지방자치단체에서 문화시설의 확충 등 전시행정에만 열중하여 건립 후 운영을 제대로 준비하지 못하고 시설을 방치하는 등 운영 부실에 관한 비판이 제기되고 있으며(김홍규ㆍ김규원, 2011: 5), 전국 문예회관의 평균 가동률은 2008년 기준 평균 약 38.5% 수준으로 나타나는 등 이러한 비판을 방증하고 있다. 홍기원(2004)의 연구에서는 문화예술서비스의 관리적 효율성이 중요함을 지적하고, DEA를 적용하여 국내 47개 문예회관의 기술적 효율성을 계측하였다. 연구결과 정부조직의 문화예술서비스 공급방식은 전문 인력의 부족, 일반 행정인력의 과다 운용, 자체기획 프로그램 부족으로 인하여 비효율적인 것으로 나타났다. 이러한 국내 선행연구에 비하여 국외 선행연구는 본 연구의 분석방법인 SFA를 적용한 연구사례들이 최근 등장하고 있으며, 주요 내용을 살펴보면 다음과 같다. Zieba(2011)는 오스트리아와 스위스의 공립극장 21개관과 25개관의 35년, 25년의 패널자료를 구성하고 트랜스로그형 생산함수와 콥 더글러스형 생산함수를 각각 적용하여 공연예술서비스 공급의 기술적 효율성을 추정함과 동시에 영향요인분석을 실시하였다. 연구결과 좌석당 공적 보조금과 동일 지역 내 소재한 공립 공연장 수가 기술적 효율성에 유의미한 영향을 끼치는 것으로 나타났다. 이러한 배경하에 본 연구는 문예회관의 질적 성장에 관한 본격적인 정책 논의에 앞서 공연장을 중심으로 전국 문예회관의 문화예술서비스 공급 효율성 수준을 추정하고 이러한 효율성에 영향을 끼치는 요인들은 무엇인지 실증적인 접근방법을 통하여 탐색하고자 한다. 물론 최근까지 국내 문예회관의 효율성을 검토하는 선행연구들이 일부 있었으나, 대부분 계량 경영학의 자료포락분석(Data Envelopment Analysis, 이하 DEA)기법만이 적용되고 있어 연구 결과에 일정한 한계를 가지고 있다. 즉 DEA는 문예회관 등 공공조직의 성과를 효율성 측면에서 평가하는 경우 매우 유용한 접근방법임은 분명하지만, 통계적 추론이 어렵고, 무엇보다 확률적 오차를 포함하지 않고 있어 이상치(Outlier)에 따라 추정결과가 크게 달라질 수 있다. 따라서 본 연구에서는 기술적 효율성을 추정하는 계량경제학적 접근방법인 확률변경분석방법을 적용하여 국내 선행연구의 한계를 극복함과 동시에 국내 선행연구에서 시도하지 않았던 영향요인 분석을 실시하여 그에 따른 정책적 함의를 도출해 보고자 한다. 같은 맥락에서 본 연구는 선행연구와 차별적이며 유의미한 논의로 사료되며, 향후 문예회관의 질적 성장을 모색하기 위한 기초 자료로서 활용 가능할 것이다. 문예회관 공연예술서비스 공급의 기술적 효율성을 추정하기 위한 생산함수의 변수는 우선 선행연구를 검토한 후, 자료의 수집 가능성을 고려하여 1차 선정하였으며, 산출ㆍ투입변수 간 상관관계가 높은 변수를 생산함수 추정모형에 포함시켰다. 또한 추정 결과 유의하지 않은 것으로 나타난 투입변수는 최종 연구모형에서 추가로 제외하였다. 가령, 선행연구에서는 산출변수의 경우 티켓판매 건수, 관람객 수 등이 이용되고 있으며 투입변수는 직원 수, 좌석 수, 공연 건수, 노동시간 등이 이용되고 있으나, 자료수집의 한계상 산출변수로 이용 가능한 변수는 공연유료 관객 수, 투입변수는 직원 수, 공연장 규모별 면적, 객석 수 그리고 공연일수 정도이다. 이 중 자본의 대리변수로는 공연장 면적과 객석 수가 가능하겠으나, 사전에 실시한 산출변수와의 상관관계 분석결과를 기준으로 공연장 면적을 자본의 대리변수로 최종 선정하였다. 또한 공연일수를 생산함수에 투입변수로 포함시켰으나 유의하지 않은 것으로 나타나 최종연구모형에서 공연일수는 투입변수에서 제외하였다. 이러한 본 연구결과가 시사하는 정책함의는 다음과 같다. 본 연구모형을 이용하여 추정한 국내 문예회관의 기술적 효율성은 매우 낮은 수준으로 나타났음을 앞서 언급한 바 있다. 이는 기존의 문화기반시설의 양적 확대 정책으로 인하여 공연장 면적 등과 같은 투입량은 증가할 수 있었으나, 이에 대응하는 수준만큼 관객 수와 같은 산출량이 증가하지 못하였고, 이로 인해 전반적인 기술적 효율성 수준이 낮게 나타나고 있음을 의미한다. 따라서 이는 산출량의 증가를 통한 질적 성장의 필요성을 반증하는 연구결과로 볼 수 있다. 결국 질적 성장을 도모하기 위해서는 공연예술 소비자들이 적극적으로 향유할 수 있는 수준의 공연예술 콘텐츠가 공급되어야 하며, 공연예술의 특성상 이를 소비하는 소비자들 역시 이에 상응하는 수준의 일정한 지식과 경험을 필요로 한다. 따라서 향후 공연예술서비스 공급 측면에서는 우수한 콘텐츠 자체 기획ㆍ개발과 서비스 수요 측면에서는 소비자들의 문화예술교육을 지속적으로 지원하는 정책 마련이 필요하다. 또한 공연예술서비스 소비자들을 단순히 관객이라는 객체로 한정하기보다는 지역 내 공연예술 콘텐츠 기획ㆍ개발에 능동적으로 참여 가능한 주체로 자리매김하고 문예회관이 이러한 활동의 주요 공간이 될 수 있다면 새로운 지방문화 발전에 기여할 수 있을 것이다. 감사에서 능률성은 감사대상 정부기관과 공무원의 행정행위가 자원 또는 예산을 능률적으로, 즉 투입보다 많은 혹은 질이 좋은 산출(output) 혹은 결과(outcome)를 가져왔는가의 여부를 가리킨다. 능률성이란 용어는 개념 자체보다는, 비교 기준을 중심으로 더 혹은 덜 능률적이라는 식으로, 상대적 의미를 함축하고 있는 용어이다. 그러므로 능률성감사에서는 감사대상 정부기관과 공무원의 행정행위가 투입한 예산에 비해 산출의 양과 질 혹은 결과가 바람직한지, 또는 사전에 정해진 기준을 만족시키는지 등을 검토한다. 여기에서는 투입에 비해 산출 또는 결과가 적정한가를 먼저 파악할 필요가 있다. 그런 다음, 만일 산출 혹은 결과가 동일한 데도 불구하고 투입이 늘었다면, 그 규모를 파악함과 동시에 그 원인을 추적함으로써 부정부패의 개입 여부를 판단할 수 있을 것이다. 그리고 만일 투입이 일정함에도 불구하고 종전에 비해 산출의 양이 줄었거나 결과의 질이 나빠졌다면, 그 규모를 파악함과 동시에 그 원인을 추적함으로써 부정부패의 개입 여부를 판단할 수 있을 것이다.