문화산업 법령 입법평가와 개선방안

우리 법에서도 문화산업을 정의하고 그 범주를 대략적으로 설정하고 있다. 현행 문화산업진흥기본법 제2조 제1호에 따르면, 문화산업이란 ‘문화상품의 기획 · 개발 · 제작 · 생산 · 유통 · 소비 등과 이에 관련된 서비스를 하는 산업’을 의미하며, 다음 각 항목의 어느 하나에 해당하는 것을 포함하는 형태로 정의되어 있다. 즉, 문화산업은 ‘문화상품과 관련된 서비스산업’인데, 문화상품은 다시 ‘예술성 · 창의성 · 오락성·여가성 · 대중성(문화적 요소)이 체화(體化)되어 경제적 부가가치를 창출하는 유형 · 무형의 재화(문화콘텐츠, 디지털문화콘텐츠 및 멀티미디어문화콘텐츠를 포함한다)와 그 서비스 및 이들의 복합체‘라 정의했다. 따라서 문화산업의 법적 정의는 문화상품의 ‘속성’(예술성, 창의성 등)과 ‘장르’(영화, 음악 등), ‘가치사슬’(생산, 유통, 소비 등)이라는 세 변수의 조합으로 구성되는 복잡성을 지닌다. 예컨대 ‘예술성이 있는 영화의 제작’ 또는 ‘오락성이 있는 게임의 유통’과 관련된 산업이면 문화산업에 해당한다는 식의 정의 구조인 셈이다. 현행 문화산업진흥기본법은 문화산업의 범주를 ‘예시조항’으로 규정하고 있지만, 일부 입법 관계자 및 업계 종사자들은 ‘열거조항’으로 인식하여 특정 산업이 수범 집단에 포함되도록 지속적인 개정을 요구하는 상태다. 1999년 문화산업진흥기본법 최초 제정 당시에는 영화, 음반, 출판물 등 산업화가 가능한 문화상품을 문화산업의 범주에 포함시키는 열거 조항, 즉 ‘다음 각 목의 1에 해당하는 것을 말한다’는 형태로 규범화했지만, 이후 문화산업 분야가 다양해지고 국가 기간산업 및 신성장 동력으로 주목받으면서 2002년 전부 개정 시 문화산업의 정의를 예시 조항, 즉 ‘다음 각 항목의 어느 하나에 해당하는 것을 포함한다’는 형태로 수정하여 문화산업진흥기본법 적용의 유연성을 부여했다. 이렇듯 정의 방식이 변경되었음에도 지난 10여 년간 문화산업진흥기본법의 문화산업 정의 예시 항목은 계속 변화해왔다. 수범자 편의성과 법적 명료성 확대라는 이점이 있음에도 문화산업 정의를 예시조항으로 전환한 이상 특정 산업을 문화산업진흥기본법 정의 조항에 계속 추가하는 것은 사실상 소모적이고 불필요한 과정이다. 문화산업과 콘텐츠산업이라는 개념과 범주 상의 혼란은 관련 법체계의 혼란으로 이어진다. 콘텐츠산업진흥법은 옛 온라인디지털콘텐츠산업발전법을 2010년에 전부 개정한 것으로, 기존 법령에서 사용하는 문화콘텐츠와 디지털콘텐츠의 개념을 그대로 둔 채 디지털콘텐츠를 포괄하는 광의의 콘텐츠산업 개념을 정립하고자 했다. 이는 이명박 정부 출범 당시 정보통신부를 해체하고 문화체육관광부로 콘텐츠산업 정책을 일원화한데 따른 입법적 조치이며, 문화체육관광부는 문화산업진흥기본법을 통한 문화상품(장르 위주)의 진흥, 콘텐츠산업진흥법을 통한 콘텐츠(특히 디지털콘텐츠)의 진흥으로 추진 체계를 이원화했다. 그러나 앞서 살펴본 바와 같이 문화산업과 콘텐츠산업의 개념 구분이 분명하지 않고, 기술과 산업의 융 · 복합 현상이 가시화하면서 실제 현장에서도 둘의 개념을 구분하기 어려운 실정이다. 이에 문화산업과 콘텐츠산업에 대한 진흥정책은 실제로 동일하거나 유사한 영역을 대상으로 하게 되어, 기본법과 진흥법으로서 위상 혼란과 더불어 내용 면에서도 유사 · 중복 조항이 나타나는 법체계상의 문제가 발생했다. 더구나 현 정부 출범 후 신설된 미래부가 문체부와 공동으로 콘텐츠산업진흥법을 관장하면서 법체계와 시행상의 혼란이 한층 가중되고 있는 실정이다. 문화산업진흥기본법에서 문화산업의 예시로 적시된 산업 분야가 상호배타적이지 않은 데서 오는 혼란도 있다. 사실 예시 조항이라는 성격상 그 범주는 다양한 방식으로 설정되어도 무방하다. 하지만 문제는 문화산업 정책 단위사업이 장르 위주로 설정되고 직제와 예산 또한 이와 연동되어 있다는 사실에 기인한다. 예컨대 예시 조항 가운데 영화 · 비디오물과 관련된 산업은 문체부 문화 콘텐츠산업실-콘텐츠정책관-영상콘텐츠산업과에서 담당하고, 방송영상물과 관련된 산업은 문체부 미디어정책국-방송영상광고과에서, 대중문화예술산업은 문체부 문화콘텐츠산업실-콘텐츠정책관-대중문화산업과에서 담당하는 식이다. 즉, 영화는 영화대로, 방송은 방송대로, 대중문화산업은 대중문화산업대로 각각 정책을 입안하고 예산 사업을 추진하는데, 현실은 산업 본래의 유사성과 융합으로 인해 영화산업과 방송산업, 대중문화산업이 명백히 분리되어 있지 않다 보니 유사 · 중복 사업이 발생할 수도 있는 구조적 환경이 제공되는 셈이다. 특히 예시조항 가운데 디지털문화콘텐츠라는 개념 자체가 사실상 모든 문화콘텐츠를 포함할 수 있기 때문에 문체부 내부는 물론 문체부와 미래부 간의 유사 · 중복 사업이 생길 수 있는 배경이 된다. 실제로 2014년 문체부 예산 · 기금운용계획을 보면, 문화콘텐츠 국제교류를 위한 단위 사업이 콘텐츠정책관과 미디어정책관에 모두 편성되어 있다. ‘한류진흥-쌍방향문화교류’사업과 ‘방송영상콘텐츠 해외진출지원-방송콘텐츠 해외교류 지원’사업은 장르만 특정했을 뿐 유사한 과업이며, ‘한류진흥-한류문화종합박람회 개최’와 ‘문화콘텐츠 국내외 마케팅 활성화-민관 국제포럼 및 컨퍼런스 개최’, ‘방송영상콘텐츠 해외진출지원-국제방송영상견본시(BCWW) 개최’ 또한 유사하다. ‘문화콘텐츠 국내외 마케팅 활성화-해외현지마케팅 활성화’와 ‘방송영상콘텐츠 해외진출지원-국제방송영상견본시 참가 지원’사업도 마찬가지로 볼 수 있다. 더불어 이러한 문화산업의 예시 조항은 정부 정책집행 단위나 표준산업분류체계에 근거한 통계와도 맞지 않다. 이를 단정적으로 보여주는 것이 문화체육관광부가 공식 발간하는「콘텐츠산업백서」와「콘텐츠산업통계」이다. 2014년 발행한「2013 콘텐츠산업백서」에서는 영화, 애니메이션, 음악, 게임, 캐릭터, 만화, 출판, 정기간행물, 방송, 광고, 패션문화 등 11개 장르로 구분했다. 문화산업 관련 기본법의 경우 제정된 지 모두 10년이 경과하여 산업적 환경이 크게 변화했고, 관련된 유사 법률이 여러 개 제정되어 법적 위상과 환경이 상당 부분 변화했다. 특히 영상산업은 디지털로 대표되는 제작 및 전송방식으로 전면 개편되었고, 미디어 융합이 일반화됨에 따라 콘텐츠가 다양한 미디어를 넘나들 수 있게 되면서 문화산업과 콘텐츠산업의 경계가 모호해졌다. 문화 산업 장르별 개별법의 경우 기본법에 앞서 제정된 경우가 많고 규제법적 전통이 있어 체계성과 내용 면에서 여러 가지 문제를 내포하고 있다. 그럼에도 현행 문화산업 법령은 우리나라 문화산업 정책의 준거법으로서 경제와 사회 전반에 중대한 영향을 미치고 국가 재정에 의미 있는 변화를 유발하여 효용 및 비용에 대한 관련성이 인정되므로, 이상의 기준을 분석 틀로 하여 사후적 입법평가를 수행하는 것은 타당하다. 법은 국민의 자유와 권리를 구체화하는 객관적이고 공식적인 수단이다. 법이 본연의 목적을 달성하기 위해서는 잘 제정되는 것 못지않게 꾸준히 관리되고 개정될 필요가 있다. 이러한 법률의 관찰 의무 또는 개선 의무는 단일 법률은 물론, 관련 법률 간 관계 속에서 복합적이고 다면적으로 이루어져야 하는데, 이러한 과정을 일컬어 입법평가라고 한다. 입법평가의 목적은 질적으로 우수한 법률을 획득하고 유지하는 것이며, 시기에 따라 사전적 · 병행적 · 사후적 입법평가로 구분할 수 있다. 사전적 · 병행적 입법평가가 ‘좋은 법률’을 획득하기 위한 노력이라면, 사후적 입법평가는 ‘좋은 법률’을 유지하기 위한 방책이다. 법률은 항구적 · 보편적 타당성을 특징으로 하지만 시간 흐름에 따른 정책환경 변화로 제정 당시 고려되지 않던 문제가 새롭게 등장할 수 있다. 이 경우 법적 안정성과 실효성이 저해될 수 있기 때문에 사후적 입법평가를 통해 정기적으로 진단할 필요가 있다. 일반적으로 사후적 입법평가 에서는 법령이 입법 당시 의도한 목표에 도달했는지, 법령으로 어떠한 부작용이 나타났으며 이러한 부작용은 중요한 것인지, 수범자의 부담이 가중되거나 경감되었는지, 실용적이고 준수 가능한지 등을 고려하여 해당 법령의 개정 또는 폐지가 필요한 시점인지 중점적으로 검토한다.