사회보장과 경제 선순환 국제비교연구

이 경우에 사회적 딜레마가 해결되고 공공선을 추구하는 집단적 정책이 성립하기 위해서는 딜레마를 해결할 수 있는 조건이 필요하다. 최소한 다음의 세 가지 조건이 제도적으로 충족될 필요가 있다. 첫째로, 사회구성원이 집단적 행위에 의해 생산되는 결과 자체, 즉 목표를 가치 있게 보아야 한다(실체적 정의, substantive justice). 이를 위해서는 특히 동등한 관심과 존중의 원칙(the principle of equal concern and respect)과 기본 능력이라는 이념(the idea of basic capabilities)이 충족될 필요가 있다(Rothstein 1998, 218-219). 이러한 대표적인 정의가 정책의 목적에 의해 충족된다고 생각되면 개인들은 직접적인 개인이익이 없어도 도덕적 이유로 그러한 집단적 정책에 협력하기를 선호한다. 다음의 두 가지 조건은 그럼에도 불구하고 다른 사람들의 봉(suckers)이 되고 싶지 않다는 동기를 반영한다. 둘째로, 사회구성원은 상기한 가치를 실행하기 위해 필요한 행정적 과정이 절차적 정의(procedural justice)를 충족시키도록 조직되기를 원한다. 상기한 조건들을 보면 첫 번째 조건은 보편적인 정의를 요구하지만, 둘째와 셋째는 개혁을 위해 제시된 정책자체가 제도적으로 충족해야할 정의이다. 따라서 사회보장과 경제의 선순환을 가능하게 하는 성공적인 메커니즘이 채택되어 실현되려면 관련 정책들을 시행하는 제도자체가 절차적이고 비용분담적인 면에서 정의의 조건을 만족시켜야 한다. 그렇지 않으면 사회구성원의 사회규범 인식에 부정적인 영향을 미치고 결국에는 조건부 동의를 얻지 못해 채택되어 실현될 수가 없다. 이는 앞에서 제도가 개인이익에 관한 행위자의 인식도 변화시키지만, 동시에 행위자가 도덕적 혹은 규범적으로 옳고 정의롭다고 인식하는 내용도 변화시킬 수 있다는 점을 언급할 때 지적한 내용이다. 이러한 측면에서 정책이 채택되어 실현되려면 그 정책을 실현시키려는 제도 자체가 정의로워야 한다. 이러한 측면에서 “정의로운 시스템은 자신의 존재기반을 스스로 만들어야 한다”는 언급이 의미를 가지게 된다. 개인의 이익을 추구하는 부분은 주로 제도에 의해서 설명이 되고, 규범 혹은 가치에 의한 부분은 주로 문화에 의해 설명이 된다. 제도와 문화가 각각 교차적으로 개인이익과 규범 혹은 가치에 영향을 줄 수 있지만 기본적으로 개인이익은 제도에 의해, 규범 혹은 가치는 문화에 의해 그 기본형태가 결정된다. 이러한 제도 중 중요한 것이 제도를 선택하는 제도인 정치과정을 중심으로 한 공공영역에서의 집단의사결정 과정이었다. 그 과정에서는 이해관계에 기반 한 정치적 연합이 의사결정 내용을 결정하는 주요 요인이었다. 이때 우리가 추구하는 전체최적을 선택할 수 있게 하는 정치적 연합이 존재하는 것이 중요하였다. 이는 우연일 수 있으나 최소한 집단의사결정이 공개적이고 토론적인 상황에서 이루어질 수 있는 제도적 조건이 갖추어 지면, 개인들이 개인이익보다 규범 혹은 가치에 더 의존하는 결정을 내린다는 것이 결론이었다. 인간의 사회적 행위 중 인간이 의식적으로 형성할 수 있는 자유를 가진 것이 집단행위임을 앞에서 밝혔다. 따라서 이러한 고정적 의미순환구조가 나타내는 경로의존성을 탈피하여 새로운 경로로 가는 개혁이 가능하기 위해서는 고정적 기대 의미구조가 변화하여야 한다. 이러한 변화 가능성은 그림의 왼쪽에 나타낸 정치과정으로 대표되는 공적세계에서의 의식적인 집단행위로 표시되어 있다. 집단행위를 통한 의식적인 기대 의미구조의 변화는 제도를 선택하는 제도에 대한 개입과 규범 혹은 가치의 직접적 변경을 가져오는 문화에 대한 개입을 통해 이루어진다. 앞에서 문화에 대한 단기적이고 의식적인 정책적 개입이 가능한 경우를 제시하였다. 제도의 경우는 통상 단기적이고 의식적인 개입이 가능한 것으로 되어 있으나 제도를 결정하는 제도를 바꾸는 상위수준의 개혁에 있어서는 형성하는 의미 기대구조까지 실제로 바뀌기 위해서는 문화에 대한 단기적이고 의식적인 개입만큼 어려움이 있고, 따라서 문화에서 단기적이고 이식적인 정책적 개입을 가능하게 했던 조건이 의미가 있다고 생각된다. 인간의 통상적인 사회적 행위(social action)는 통상적 의미 기대구조에 의해 이루어짐으로 의식적이지 않다. 그러나 사회행위 중 집단행위(collective action)는 어떤 행위가 한 상황의 참가자들에게 집단적으로 구속적인 경우를 말한다. 따라서 사회에서 집단행위를 통해 의식적으로 사회적 행위를 결정하는 통상적 의미 기대구조를 의식적으로 변경할 수 있다(유근춘 외 2014, 34). 따라서 문화에 속한 사회규범이라는 의미 기대구조도 집단행위를 통해 변경한다면 단기적이고 의식적인 정책의 대상이 될 수 있다. 그러나 통상 사회규범이 바뀔 정도로, 즉 지금까지의 경로의존성(path dependency)을 깨뜨리고 새로운 경로를 취할 정도로, 충분한 수의 개인의식을 집단행위가 구속적으로 만들 수 있는 경우는 드물다. 그러나 최소한 다음의 두 가지 경우에는 이것이 가능하다고 생각된다. 첫째로, 강요된 커다란 내․외부의 위기가 있는 경우이다. 둘째로, 사회의 지도자 중 강력한 카리스마를 가진 지도자가 출현하여 사회구성원의 마음을 움직일 수 있는 경우이다. 따라서 규범 혹은 가치가 어떤 것인가에 따라 사회적 딜레마가 극복되어 전체최적이 선택 및 실현되기가 쉽다. 이 부분은 문화가 결정한다. 문화는 통상은 역사 속에서 장기적인 경험과 교육을 통해 성립하여 단기적이고 의식적인 정책적 개입의 대상이 아니다. 그러나 특별한 상황, 즉 외부적으로 강요된 커다란 위기나, 강력한 카리스마를 가진 사회적 지도자가 등장하여 동시에 의식적으로 한 사회의 구성원들의 의식을 집중시켜서 기존의 경로를 결정짓던, 특히 사회적 딜레마를 생산하던 규범 혹은 가치를 변화시켜, 새로운 경로, 즉 사회적 딜레마를 해결한 전체최적의 상태로 나아갈 수 있는 것이다. 이렇게 기존경로를 바꾸어 새로운 경로로 갈 수 있는 역사적 순간을 형성적 순간이라 불렀다. 이러한 가능성을 설명한 정치과정의 이론이 어떤 이념의 우위를 설명할 수 있는 집단기억에 관한 이론이었고, 그 결과 바뀌는 것을 그 사회의 정신적 지도라 했다. 정신적 지도는 결국 규범 혹은 가치로 이루어지는 문화와 같은 내용이다. 경제성장의 성공적 메커니즘 채택과 실현에 있어 운의 요인을 설득력 있게 제시하는 이론이 지도자의 역할을 강조하는 이론이다(Acemoglu, 2009, 117). 지도자가 경제성장에 미치는 영향을 실증적으로 연구한 Jones와 Olken(2005, 851-852, 861)에 의하면 지도자는 경제성장에 중요한 영향을 미친다. 중국의 예를 들면 모택동이 중국을 지배하고 있을 때 중국의 경제는 지속적인 저성장의 경로(평균 연 1.7%)에 빠져 있었다. 그러나 그의 사후 등소평의 새로운 이념에 입각한 지도하에 고성장의 경로(평균 연 5.9%)로 바뀌었다(Jones and Olken, 2005, 848-849). 만일 지도자의 우연적 죽음(“random” deaths)을 통해 지도자가 선택되었다는 측면에서 본다면 운적인 요소가 강하지만(Jones and Olken, 2005, 844), 실제로 지도자의 죽음을 통해 경제성장의 경로가 달라진 과정을 자세히 들여다보면 새로운 지도자가 설정한 정책과 발전시킨 제도가 새로운 경제성장의 경로를 가능하게 한 것이다.