어린이집·유치원 인프라 격차에 따른 지역 유형화 연구

영유아 보육 교육 서비스의 적정 공급과 지역간 인프라 격차의 축소는 영유아가 있는 가구의 보육 교육 서비스 이용의 형평성 제고 및 보다 안정적인 보육 환경 조성을 위한 선결 조건이다. 지역내 이용 가능한 영유아 보육 교육 서비스가 과소 공급된 경우에는 영유아가 있는 가구를 중심으로 사교육 이용 및 다른 지역으로의 이동을 수반하게 되며, 이는 지역간 사회 경제적 격차를 심화시키는 요인이 될 위험이 높다. 반면, 불필요하고 지나치게 많은 보육 교육 서비스의 공급은 국가의 재정 지출 부담을 증가시키고, 서비스 제공 기관 간의 경쟁 과열에 따른 서비스의 질적 저하를 초래하는 문제를 발생시킬 소지가 있다. 어린이집 유치원은 가장 주된 영유아 보육 교육 서비스 제공 기관일 뿐 아니라 영유아 자녀를 둔 부모들이 가장 많이 이용하는 보편적 기관으로, 영유아 보육 교육 서비스 이용 형평성 측면에서 지역 간 격차를 발생시키는 주요 변인이 된다. 이정원 이혜민(2014: 28)에 따르면, 2013년 기준 유아의 어린이집 유치원 이용률이 91.3%에 이르며, 영아의 어린이집 이용률 또한 63.3%에 달하는 것으로 나타났다. 지방자치제의 본격적인 시행에 따라, 지역의 영유아 보육 교육서비스 공급에 대한 관심도 날로 높아지고 있다. 이에 지역별 어린이집 유치원 공급 현황과 관련된 연구도 매해 꾸준히 확장되고 있다. 다만, 영유아 보육 교육서비스에 대한 한국의 지역 연구는 아직까지는 초기 단계로, 특히 시군구 단위 이하의 세분된 지역에 대한 연구는 자료의 한계 등으로 인해 제한적인 것이 현실이다. 이 절에서는 본 연구와 관련성이 높은 몇몇 선행 연구에 대해 살펴보고자 한다. 먼저, 최효미(2013)는 영유아 보육 교육 기관의 지역별 공급 격차가 기혼 여성의 노동시장참여 및 근로시간에 어떠한 영향을 미치는지를 살펴본 연구로, 이 연구에 따르면, 지역 내 국공립 어린이집 설치율과 유치원 설치율이 높을수록 기혼 여성의 노동시장참여 및 근로시간이 유의미하게 증가하는 것으로 나타났다. 그러나, 이 연구는 지역별 어린이집 유치원 공급 현황을 고찰하기 위한 연구라기보다는 지역별 보육인프라 차이가 여성 고용에 어떠한 영향을 미치는가에 보다 초점을 두고 있는 연구라 할 수 있다. 그러나, 어린이집 유치원에 대한 압도적인 수요와는 달리, 지역별로 어린이집 유치원의 공급량은 큰 차이를 보이고 있으며(이정원 외, 2014: 42-53), 이로 인해 지역에 따라 영유아 자녀를 둔 부모들의 보육 교육서비스 이용이 제약되는 경우가 발생하는 것이 현실이다. 따라서, 지역 간 어린이집 유치원의 인프라 격차 축소와 어린이집 유치원의 적정 공급 및 균형 배치가 매우 중요하다 하겠다. 이때, 어린이집과 유치원은 서로 다른 서비스를 제공하고 있긴 하지만, 기관 이용자 입장에서는 기관 간 대체성이 매우 높기 때문에, 이들을 통합하여 공급 수준을 살펴보는 것이 보다 적합하다고 사료된다. 지역에 따라서는 유치원이 과잉/과소 공급되거나, 어린이집이 과잉/과소 공급된 경우가 있을 수 있으나, 이들을 통합하여 살펴보면 전체적인 보육 교육 서비스 공급량은 적정 수준을 유지하는 경우가 있기 때문이다. 이 연구는 이와 같은 맥락에서 지역별 어린이집 유치원 인프라 현황을 살펴보고, 지역 간 격차를 식별하여, 이를 중심으로 지역을 유형화하는 것을 주요 목적으로 한다. 어린이집 유치원의 수요는 수요자의 욕구와 선호 뿐 아니라, 대체적 서비스의 존재 여부 등 다양한 요인에 영향을 받아 결정된다. 그러나, 현실에서는 어린이집과 유치원의 수급 계획은 각자 다른 법령에 근거하여 각기 다른 소관 부처에서 실시하도록 되어 있다. 먼저, 어린이집의 경우에는 ‘영유아 보육법’ 제11조에 법적 근거를 두고 있다. 한편, 유치원의 경우에는 ‘유아교육법 시행령’ 제 17조와 제 17조의2(부록 5참조)에 근거하여 수급계획이 수립되고 있다. 영유아를 대상으로 하는 보육 교육기관의 이용에 있어, 기관에 대한 접근성은 대단히 중요한 요소가 되기 때문에, 세분된 지역에 대한 지자체 단위의 수급 계획 수립은 바람직하다고 여겨진다. 다만, 어린이집과 유치원은 영유아를 둔 부모 입장에서 기관 선택 시 대체성이 높은 기관이기 때문에, 이에 대한 수급 예측도 통합적으로 이뤄질 필요가 있다고 사료된다. 본 연구의 연구 결과에 따르면, 어린이집 공급률(0~5세)과 유치원 공급률(3~5세)을 시군구별로 비교해보면, 상당히 다른 양상을 보이고 있음을 알 수 있다. 또한, 어린이집 공급률(0~5세)과 유치원 공급률(3~5세) 사이의 피어슨 상관 계수도 -.109(p <0.099)로, 둘 사이의 상관이 낮음을 알 수 있다. 이러한 결과는 유치원 공급률이 높은 지역과 어린이집 공급률이 높은 지역이 완전히 일치하는 것은 아니며, 지금까지 어린이집과 유치원 공급이 서로를 고려하지 않고 진행되어 왔을 가능성을 내포하고 있다. 즉, 어린이집의 공급을 전혀 고려하지 않은 상태에서 유치원 공급률이 100%이상인 지역이 전체 230개 시군구 중에서 29개나 있으며, 여기에 어린이집 공급량을 감안하게 되면 0~5세 어린이집 유치원 공급률이 100%이상인 지역도 46개에 달한다는 점은 주목할 만하다. 다만, 아직까지 한국의 경우 활용 가능한 지역통계 자료가 많지 않기 때문에(이상호 외, 2012: 56), 시군구별 통계 자료를 활용한 연구는 몇 가지 제약을 갖는다. 무엇보다 각각의 자료가 지역 구분을 다른 방식으로 하고 있거나, 아예 지역 단위 자료가 생성되지 않는 등의 문제로 인해, 연구가 제한되기도 한다. 예를 들어, 본 연구에서 모의 고용률을 대리하는 변수로 활용된 지역별 고용 조사의 경우 서울 및 광역시는 기초자치단체 단위의 정보가 제공되지 않는다. 즉, 서울의 경우 모든 구가 하나의 권역으로 묶여 있어, 서울시 내의 구 단위 통계를 산출할 수 없다는 한계가 있다. 이는 지역내 가구의 소득 수준을 대리하는 지역내 총생산(GRDP)의 경우에도 동일하게 안고 있는 문제로, 서울의 경우 구별 GRDP를 제공하지 않는다. 한편, 어린이집 미설치 지역의 경우에는 읍/면/동 단위 자료가 제공되어 매우 유용하게 활용 가능하지만, 유치원의 경우에는 읍/면/동 단위 정보가 제공되지 않아 유치원 현황 자료의 유치원 주소를 지역별로 일일이 확인하여 매칭해야 하는 등의 불편함이 있다. 통계청의 「지역별 고용조사」는 시군구별 고용률을 산출할 수 있는 대표적인 통계 자료로 2008년 이후 매년 반기 혹은 분기별로 조사가 실시되었다. 그러나, 「지역별 고용조사」는 서울 및 광역시의 구 단위가 구분되지 못한다는 한계를 지니고 있다. 또한, 2008년 최초 조사 당시의 표집 틀을 계속해서 유지하고 있기 때문에, 세종시가 별도의 행정구역으로 구분되지 않는 채 충남 연기군 등으로 분류되고 있는 한계가 있다. 결과적으로 「지역별 고용조사」를 활용하여 20~45세 기혼 여성 고용률이 산출 가능한 지역의 수는 총 163개 지역이다. 이에 본 연구에서는 부득이 서울 및 광역시의 경우에는 구별 지역률이 아닌 광역시별 고용률을 해당 구에 동일하게 적용하여 활용하였으며, 도지역의 경우에는 시군별 고용률을 활용하였다. 또한, 세종시의 경우에는 충남 연기군의 자료를 활용하였다. 다행스러운 점은 서울 및 광역시의 경우 구를 넘나들며 통근하는 일이 흔한 일로, 광역도시가 하나의 노동시장권역을 이루고 있을 가능성이 높기 때문에(윤윤규 외, 2012), 서울 및 광역시의 각 구의 고용률이 크게 의미를 지니지 않을 가능성이 높다는 점이다.