독일의 노인 주거 정책 동향 '지역사회 연속적 거주' 정책을 중심으로 Trends of elderly housing policy in Germany focusing on ageing in place

노인의 삶의 질은 물론 수발보험과 사회부조의 재정 안정화에 기여하는 지역사회 연속적 거주는 여러 정책 목표를 동시에 해결할 수 있는 효과적인 정책 대안이다. 그러나 현재 독일 노인 가구의 대부분이 자택에 거주함에도 불구하고, 무장애 주택 모델이 보편적으로 보급되지 않은 상태이다. 이에 2016년 발간된 노인 보고서(7차)에서는 직접적인 재정 지원 외에도 여러 주체가 개조나 신축 등의 다양한 방식으로 무장애 주택 건설 및 개조에 참여할 수 있도록 더 강한 투자 유인책을 제공할 것을 권고하기도 했다. 또한 건강하고 독립적인 노년기를 보내는 노인인구가 늘어나면서 새로운 주거 유형에 대한 사회적, 정책적 관심이 높아졌다. 독일 정부는 재가요양과 시설요양의 이분법에서 벗어나고, 주택 정책과 서비스 정책의 영역을 아우르는 지원 체계를 통해 변화하는 수요에 대응하고자 한다. 여기에는 연방 여성·노인·가족·청소년부와 연방 교통·건설·도시개발부가 주축이 되고 건설 업체, 시민사회 등 다양한 주체가 참여하는 시범사업을 통해 합리적이며 혁신적인 방안을 모색하고 있다. 독일의 2017년 기준 고령화율은 21.45%로, 유럽에서 이탈리아에 이어 두 번째로 높은 수준이다. 2030년에는 65세 이상 인구가 전체 인구의 28%(2200만 명)에 이르게 될 것으로 추계되는 등 인구 구조 재편이 가속화되어 사회 전반의 큰 변화를 예고하고 있다(Deutscher Bundestag, 2018). 베이비붐 세대의 노인 연령대 진입이 본격화되는 시기를 앞두고, 욕구와 선호가 이전과는 다른 새로운 노인 집단을 이해하기 위한 노력도 기울이고 있다. 이들은 지금까지 사회에서 생산과 소비를 주도해 온 집단으로, 독립적인 노후 생활에 대한 의지가 강하며, 높은 수준의 삶의 질을 추구하는 것으로 알려져 있다. 베이비붐 세대의 고령화와 함께 노인의 삶의 질에 직접 영향을 줄 수 있는 주택과 주거 환경에 대한 관심도 어느 때보다도 높아졌다. 제7차 노인 보고서에 따르면 2015년을 기준으로 65세 이상 노인 중 93%가 자택에 거주하며, 90세 이상 노인도 70%가 병원 또는 요양시설 등의 공동생활 공간이 아닌 자택에 거주했다(Deutscher Bundestag, 2016). 여성 노인은 남성 노인에 비해 요양시설에 거주하는 비율이 두 배 이상으로 높게 나타나는 등 성별 차이도 확인된다(DZA, 2017). 수발 통계 자료를 활용하여 수발보험 등급을 가진 수급자로 범위를 좁혀 보면, 자택에서 가족 수발 또는 방문요양을 받는 비율이 76%로 시설요양 수급자의 24%보다 크게 높았다. 또한 방문요양 서비스 없이 가족의 돌봄만으로 생활하는 수급자가 전체 수발등급자의 절반 이상인 점도 눈여겨 볼 만하다(Statistisches Bundesamt, 2018). 대부분의 노인은 이 같은 물리적인 정주 공간 이상의 의미가 있는 ‘집’에 최대한 오래 머무르기(möglichst lange wohnen zu Hause)를 원한다. 요양시설 입소는 곧 ‘자기 결정적 생활 포기’와 ‘사회적 관계로부터의 단절’로 인식되어 강한 반감이 형성되어 있다. 게네랄리(Generali)재단의 노인대상조사(Generali-Altersstudie)에 따르면 독립적인 일상생활이 불가능하여 타인의 도움에 의존할 수밖에 없는 상태여도 기존 생활 공간에서 재가 수발 지원을 받는 형태를 가장 선호한다고 응답한 비율이 59%로 나타났다(Generali Zukunftsfond, 2013). 이런 배경에서 독일에서는 1998년 연방 시범사업으로 ‘노년의 자기 결정적 주거(Selbstbestimmt Wohnen im Alter)’가 선정된 것을 시작으로 2014년까지 연방 전역에서 35건의 관련 프로젝트가 진행되었다. 정부가 요양시설 이용 대신 자택 거주와 재가 수발을 확대하려는 배경으로 대외적으로는 노인의 정주성에 대한 욕구와 요양시설 생활자의 낮은 삶의 질에 대한 우려를 주로 언급하지만, 실제로는 경제적 동기에 더 주목하고 있다. 고령화 추세와 맞물려 돌봄에 대한 사회적 수요는 지속적으로 증가하고 있다. 특히 노인들 대부분이 신체적, 기능적 제한에도 불구하고 기존 거주지에 머무는 거주 형태를 선호하므로 재가요양지원의 중요성은 갈수록 강조되고 있다. 독일은 1995년 다섯 번째 사회보험제도로 수발보험(우리나라의 장기요양보험에 해당)을 도입하여 돌봄에 대한 사회적 책임을 강화하였다. 독일의 수발보험은 장기요양제도를 운영하는 다른 국가들과 달리 현금재가급여를 지급하여 비공식 수발자에 대한 경제적 보상을 제공한다는 점에서 재가 환경에서 가족 내 돌봄 자원을 활용하기 위한 좋은 조건을 가지고 있다. 실제로 사회법전 11권 3조에서는 독일 수발보험의 ‘시설 전 재가수발(ambulant vor stationär)’ 원칙을 명시하고 있다. 시설급여는 재가급여를 통한 수발이나 서비스 이용으로는 수발이 불가능하거나 불가피할 때만 이용하도록 했다(사회법전 11권 43조), 그러나 시설 입소에 명시적인 등급 제한을 두지는 않으므로 수발 수요자나 가족이 시설요양을 선택한다면 강제로 막을 방법은 없다. 독일은 경증 수발등급자의 시설요양을 금지하기보다는 재가수발에 대한 지원을 확대하여 수요 전환을 이끌고자 했다. 2008년부터 2017년까지 단행된 5차례의 장기요양 개혁은 일관되게 ‘재가요양’ 여건과 환경을 개선하는 내용을 담고 있다. 2008년에는 재가급여를 강화함과 동시에 수발지원센터(Pflegestützpunkt)를 설립하여 수발 상담을 제공하도록 함으로써 수발 관련 정보를 안내하고 지역사회에서의 연속적 거주를 지원하도록 했다. 특히 현금재가급여 대상자가 적절한 수발 환경에서 생활하고 있는지 파악하는 것이 어렵다는 문제 제기가 있었으므로, 현금재가급여 대상자에게는 분기 또는 반년 간격으로 수발 상담을 받도록 의무화했다(Bundesministerium für Gesundheit, 2017). 수발보험공단은 또한 수발교실을 무료로 제공하여 수발 가족을 지원하는 프로그램 정보를 제공하고, 수발자가 신체적으로 가장 부담이 덜한 방식으로 수발을 제공할 수 있도록 돕는다(Bundesministerium für Gesundheit, 2016). 지역사회 연속적 거주는 실제로 기존 거주하던 주택에 계속 머무는 것뿐만 아니라 익숙한 지역사회 안에 거주하면서 기존의 생활방식을 유지하는 차원의 개념으로 이해되기도 한다. 노인이 거주하던 주택을 떠나 노인적합주택의 조건을 갖춘 곳으로 이주하더라도 지역사회에 계속해서 머물게 된다면 기존의 사회적 관계를 유지할 수 있고, 자립성을 최대한으로 발휘할 수 있다는 것이다. 현재 대부분의 노인이 일반 주택에 거주하고 있는 것은 대체로 노인의 정주성 욕구로 설명되지만, 한편으로는 자택 거주가 어렵고 불편해질 경우에도 요양시설 입소가 아닌 다른 대안은 없다는 현실이 반영된 것으로 이해할 수도 있다(Heinze, 2016). 주택의 구조적, 공간적, 지리적 문제나 각종 인프라 부족으로 주택 개조나 서비스 접근성 개선이 어려운 경우에는 노인전용주택이 대안이 될 수 있다. 이런 배경에서 독일에는 2000년대 이후부터 ‘재가요양’과 ‘시설요양’의 이분법에서 벗어난 새로운 혁신적 주거 모형이 본격적으로 등장했다. 2012년 수발재구축법(Pflege-Neuausrichtungsgesetz)을 통해 이러한 대안적 주거 모델의 시범사업 지원을 위한 법적 근거가 마련되기도 했다(사회법전 11권 45f조).