노인복지정책 진단과 발전 전략 모색

노인장기요양보험제도는 재가보호 우선 원칙을 지향하고 있음에도, 계속적으로 시설급여가 증가하는 원인에 대해 생각해 볼 수 있다. 우선 과거 시설에 대한 부정적 인식으로 인하여 시설급여 이용을 선호하지 않았으나, 제도의 도입과 가치관의 변화 등으로 인하여 시설에 대한 물리적·심리적 접근성이 높아졌기 때문으로 보인다. 또한 급여량의 형평성 측면에서 살펴본 것과 같이, 동일 등급이라도 시설에서는 24시간을 보호해 주고, 재가급여는 하루 반나절 정도만을 보호해 줌에도 본인 부담금에는 큰 차이가 발생하지 않는 점도 재가보다는 시설을 이용하게 되는 요인으로 보인다. 또 다른 측면은 현 재가서비스 내용의 제한으로 인해 재가보호에 대한 선호가 감소하는 것으로 보인다. 한편, 노인돌봄서비스의 양적 확대가 급속히 이루어졌으나, 서비스의 질적 향상은 함께 이루어지지 못하였다는 것이 전문가와 관계자의 의견이다. 돌봄 서비스에 대한 품질 진단은 노인장기요양기관 평가결과를 통해 가늠해 볼 수 있다. 제도가 도입된 이후 2009년부터 2년 주기로 평가를 실시하였으며, 시설급여기관은 2015년까지 4회, 재가급여 기관은 3회 평가를 받고 2016년 현재 4회차 평가가 실시되고 있다. 현재 제도에서는 장기요양 1~2등급의 경우 시설급여와 재가급여를 자유롭게 선택할 수 있으며, 3~5등급의 경우 재가급여를 원칙으로 하되, 치매 등으로 인해 시설급여가 필요할 경우 허가를 통해 시설급여를 이용할 수 있다. 시설급여는 수급자가 이용할 수 있는 월 한도액의 기준 없이 시설에서 입소하여 서비스를 받은 일수에 대해 등급별 1일당 이용수가를 기준으로 시설에 급여를 지급한다. 따라서 실제 이용할 수 있는 급여량은 재가급여에 비해 시설급여가 많게 책정되어있다. 1등급의 경우, 시설급여의 요양 시설을 이용할 경우 재가급여에 비해 51만 4천 원가량을 더 이용 가능하다는 결과이다. 동일한 요양필요도에 대해 시설에 입소할 경우 24시간 보호를 받게 되지만, 재가에서는 시간으로도, 금액에서도 시설에 비해 적은 서비스를 받게 된다. 이와 같은 차이는 3~5등급에서 더 크게 나타난다. 3등급은 재가와 시설 월 급여 이용 가능액의 차이가 48만 3천 원이며, 4등급은 54만 2천원, 5등급은 68만 원이 된다. 앞서 급여량의 적절성에서 논의한 것과 같이 현재 제시된 월 한도액의 한도만으로는 혼자서 재가에 거주할 수 없는 상태이므로, 서비스를 선택해야 하는 수요자의 입장에서는 재가급여보다는 시설급여를 선호하게 되는 요인이 된다. 3~5등급의 경우 1~2등급에 비해 도움의 필요 정도가 낮으며 주말을 제외한 주중에 보호를 받을 수 있는 급여량이라는 점을 고려하면, 충분하지는 않지만 적절한 수준인 것으로 판단된다. 특히 3~4등급의 경우 도움을 받아 어느 정도 이동이 가능하다는 점을 고려하여 주야간보호서비스를 적극 활용할 경우, 가족이 경제활동과 함께 노인보호를 함께 수행하는 것이 가능할 것으로 판단된다. 등급 외 A, B를 대상으로 하는 노인돌봄종합서비스는 방문요양의 월 27시간 또는 36시간으로 주 2~3회 서비스를 이용하고 있어, 급여량의 측면에서는 적정하다고 판단된다. 급여량의 형평성은 두 가지 측면에서 살펴볼 수 있다. 첫 번째로는 요양필요도 수준에 따른 형평성과 서비스 선택에 따른 측면이다. 우선 현재 제도는 요양필요도에 따른 등급 구분인 요양 등급에 따라 급여량이 차이가 발생하고 있어 이러한 측면에서 형평성은 유지되고 있다. 그러나 동일 등급이지만 급여 유형 선택에서 시설급여와 재가급여가 이용할 수 있는 한도액에는 차이가 있다는 점에서 형평하지 못하다고 평가된다. 노인인구가 많아지면서 경로당이나 노인복지관과 같이 노인만을 대상으로 한 인프라가 필요한가에 대한 의문이 제기되고 있다. 노인의 규모가 증대함에 따라서 기존의 공적 이용시설인 사회복지관, 장애인복지관 등의 이용자 중 노인이 차지하는 비중이 증가해 왔고 향후도 증가할 것이기 때문이다. 이에 노인만을 이용 대상자로 하고 있는 노인복지관의 확대가 필요한가에 대한 논의가 있는 것이다. 이 이슈에 대하여 전문가들은 장기적으로는 노인만을 위한 복지관의 확대는 필요하지 않지만, 지불 능력이 높지 않은 노인을 위해서, 또한 농어촌 지역과 같이 민간 여가시설이 부족한 지역에서 공적인 기관이 갖는 역할이 있으므로 당분간은 이러한 지역을 중심으로 하여 노인복지관은 유지‧확장될 필요가 있다는 의견도 제시되었다. 즉 지역적 형평성의 문제는 공공기관에서 관심을 갖고 해결해가야 한다는 것이다. 이와 더불어 문화여가활동과 관련한 고령 친화성 제고를 위해서는 콘텐츠의 개발이나 물리적 환경에 있어서의 접근성 제고 등이 이루어져야 할 것이다. 주요 건강 지원 서비스는 건강보험에서 지원하는 틀니, 치과 임플란트 급여 등과 보건복지부 사업으로 추진 중인 건강증진 사업, 치매치료 관리비 지원 사업, 만성질환 관리, 전립선 등 노인성 질환 예방 관리, 노인실명예방사업, 노인 의치 보철, 노인 무릎인공관절 수술 지원, 노인 예방접종 등의 사업이 지원되고 있다. 사업의 대상이 일반 또는 특별한 자격이 없는 경우도 있지만, 노인을 대상으로 하는 건강 지원 사업의 경우, 주로 저소득층을 대상으로 하기 때문에, 서비스 종류가 다양하다 할지라도 전체 수요자의 욕구를 충분히 포괄한다고 볼 수는 없을 것이다. 한편, 지역사회 노인의 건강증진 및 질병 예방 목적으로 실시되는 종합적 서비스 제공이 노인복지관을 통해 이루어지고 있다. 노인복지관의 사업 중 건강생활지원 사업은 신체활동 지도와 노화, 노인성 질환, 중풍 등으로 인하여 지적 능력과 신체의 기능이 저하되거나 마비되어 일상생활에 곤란을 겪는 노인들의 정신적, 신체적 기능 회복을 위하여 건강 프로그램 및 요양서비스를 제공한다. 또한 일반 노인 및 독거노인 등에게 영양을 공급함으로써 노인의 건강을 증진시키는 사업으로 노인 건강증진과 영양(급식) 제공 및 기능 회복, 요양서비스 제공 등 4가지 사업이 구분되어 실시되고 있다. 윤종률 등(2012)의 연구 결과에서 보건소와 복지관에서 제공되는 노인건강증진 프로그램의 현황은 다음과 같다. 노년기 건강증진 프로그램은 개별 건강수준 및 기능 상태를 고려하여 적절하고 다양한 프로그램이 적용되는 것이 바람직 하지만, 현행 노인 건강증진 프로그램은 대상자에 대한 사전 평가를 통해 필요한 요구도를 선정하여 특정한 효과를 보기 위해 진행하는 경우는 거의 없는 것으로 나타나고 있으며, 대부분 체조/춤/요가 등의 단체 교육이나 각종 만성질환의 관리와 예방을 위한 건강 강좌가 중심을 이루고 있는 것으로 보인다. 이러한 프로그램 및 정책은 효과 판정에 있어서도 참가자들의 주관적 만족도를 조사하는 정도에 그치고 있어, 프로그램 참여가 건강에 미치는 구체적인 효과에 대해서는 목적 의식과 관심이 약하고, 여가 시간 선용 또는 재미있는 시간을 제공하는 정도로 프로그램을 마련하고 있는 것으로 파악된다. 사전 평가를 기준으로 참여 후 신체 기능 및 인지 기능이 얼마나 개선되었는지를 구체적인 지표를 통하여 확인하는 경우도 거의 찾아보기 어렵다. 또한 건강 강좌 및 단체 교육의 경우, 반복적이고 전문적인 실습 교육이 병행되어야 하지만, 일회성이나 단기간의 프로그램‧교육으로 제공되는 부분도 한계가 될 수 있다. 노인이 희망하는 근로소득 대비 근로시간을 시간급 최저임금과 비교해보면 희망 시간급 급여는 7,531원으로 2014년 시간급 최저임금 5,210원보다 약 2,300원 정도 높은 수준으로 나타났다. 연령대별로는 65~69세 노인의 희망 시간급 급여가 8,270원으로 2014년 최저임금에 비해 약 3,000원 많았으며 70~74세는 시간당 7,013원, 75세 이상은 시간당 6,167원을 희망하는 것으로 분석되었다. 즉, 연령대가 높을수록 노인들이 생각하는 시간당 급여수준이 낮은 것을 볼 수 있다. 노인이 노동시장에서 축적한 지식과 경험을 고려한다면 최저임금보다는 높은 수준의 급여가 제공되어야 하는 것은 당연한 것이라 할 수 있다. 그러나 노인이 근무하게 되는 업종이나 직무 특성, 그리고 노인의 일반적인 건강상태 등을 고려한 적절한 급여와 근무시간이 마련되어야 할 것이다. 성별, 교육수준, 거주지역에 따른 희망 근로시간 및 근로소득을 종합해보면 남자의 희망근로시간은 여자보다 10시간 정도 많은 반면, 희망근로소득은 2배(남자 92.9만 원, 여자 48.2만 원) 차이를 보이는 것으로 나타났다. 이와 함께 교육수준과 희망근로시간 간의 일정한 패턴은 발견되지 않았으나 교육수준이 높을수록 희망근로소득이 높은 것을 볼 수 있다.