혁신적 포용국가 실현을 위한 정치혁신 경제인문사회연구회-서울대학교 사회과학연구원 학술대회 자료집

그러나 모든 대통령제가 이러한 갈등과 반목의 모습을 보이는 것은 아니다. 대통령제 중에는 미국과 같이 양당제의 전통 속에서도 안정과 협력의 모습을 보이는 대통령제도 있으며(물론 때때로 갈등이 심화되는 모습을 보이기도 하지만), 남미의 칠레와 같이 다당제의 전통 속에서 상대적으로 안정적인 협력의 모습을 보는 대통령제 또한 존재한다. 이 글은 대통령제에서 어떻게 이러한 협력의 모습이 가능한가라는 물음에 대한 답을 이론적으로 탐색해 보고자 한다. 물론 그러한 협력을 가능하게 하는 이유 혹은 배경에는 다양한 요인이 있을 것이다. 그 중에는 협력의 전통과 같은 정치문화적인 요인도 있을 것이며, 대통령이나 의회의 정치지도자들의 리더쉽 스타일과 같은 개인적 요인도 있을 것이다. 그리나 이 글에서는 그 중에서도 특히 제도적인 조건, 요인들에 주목하고자 한다. 정치문화적인 요인 은 쉽게 이식할 수 없으며, 개인적인 요인은 지속적이지 못할 수 있기 때문이다. 마지막으로 의회 내 정당체계와의 연계와 관련하여 제안하고자 하는 것은 협치의 가능성을 중심으로 고려하면 대통령제와 강한 정당기율을 갖는 양당제는 최악의 조합이다. 또한 반대로 정당기율이 약한 다당제와의 조합도 협력의 불안정성을 고려하면 바람직하지 않은 조합이다. 현재 연동형 비례대표제의 도입과 관련한 관심이 뜨거운데, 단순한 정당체계 못지않게, 부수적인 제도와의 조화도 중요한 것으로 판단된다. 미국의 대통령제가 양당제임에도 불구하고 상대적으로 안정적으로 유지되어 올 수 있었던 원인으로 약한 정당규율과 교차투표의 활발함이 지목되는 것은 익히 잘 알려져 있다. 그러므로 의회 내의 정당체계가 양당제를 형성할 것이 예상되는 경우, 상향식·개방형 공천제 등을 도입하여 정당규율을 약화시키고, 의원들이 정당지도부, 당론보다는 소신과 지역구민의 이해에 보다 충실하게 행동할 유인을 제공하는 것이 필요할 것으로 생각된다. 반대로 다당제의 경우에 약한 정 당규율은 앞에서도 밝혔듯이 협력을 불안정하게 만들 가능성이 크기에 좋지않은 조합이다. 미국 학계에서도 “대통령-정당” 관계에 대한 고찰은 여전히 체계적으로 이루어지지 않고 있음. 사실 선거 이전과 이후 대통령과 정당이 서로 필요로 하는 동기와 협력 가능성은 매우 달라지는데 한국 정치의 경우 단임 대통령(one-term president)이 정당 정치를 소홀히 하는 경향이 큼. 이 경우 대통령 개인의 지지율 변동에 따라 대통령 정치가 좌지우지될 가능성이 큰데 사실상 소위 “Issue-ownership evolution”개념에 따르면 특정 정책에 있어서 정당의 비교 우위는 대통령의 리더십과 정당내 구성원들의 협력으로 만들어지고 유지 될 가능성이 큼. 아래 그림은 안보 이슈 관련 대통령 지지도 추이를 살펴 본 것인데 안보 이슈 주도권이 대통령의 외교 치적에 따라 형성되더라도 이를 공고히 할 수 있는 리더십은 정당과 의원들 사이에서 도출되는 것이라 해도 과언이 아님. 결국 정당 기반의 정치를 지향하는 것이 대통령 리더십의 핵심이라고 할 수 있음. 다음으로 제안하고자 하는 것은 대통령 결선투표제와 중임제이다. 결선없이 단 한 번의 투표를 통해 승자를 결정하는 상대적 최다수제는 여러 후보 중에서 상대적으로 유리한 지형에 있는 후보에게 더 많은 특혜를 제공한다. 그리고 이와 같은 후보는 협력과 협상의 유인이 줄어들게 된다. 또한 상대적으로 불리한 후보는 캠페인의 과정에서 협상의 여지를 남겨두기 보다는 유리한 후보의 부정적인 면을 들추는 공격일변도의 캠페인을 진행하게 될 가능성이 커진다. 이와 비교하여 결선 투표제는 1차 라운드와 2차 라운드 사이에 후보들 사이에 협상을 진행할 수 있는 기간을 제공하며, 이러한 협상의 결과는 결국 대중에게 공개된다. 그러므로 결선 투표제는 협력을 제도화하는 성격을 가지게 된다. 그리고 중임의 가능성은 협력이 지속하게 하는 유인을 제고하는 역할을 할 수 있다. 셋째, 수요 측면(유권자)의 변화를 논할 수 있음. 오늘날 더 많이 교육받고 새로운 정보통신기술들, 특히 새로운 소셜미디어를 적극 활용하는 주도적 시민들은 기성의 전통적 참여 기제에 만족하지 않고 더 정당성있는(열린, 접근가능한, 참여적) 정책결정 과정을 요구하고 있음. 다른 한편, 성별, 연령, 장애, 고용, 민족(인종), 거주 지역, 그리고 특히 소득과 교육 수준의 차이에 따른 새로운 불평등이 확산되는 가운데 이른바‘능동적 시민’(active citizens)과 ‘수동적 시민’(passive citizens) 간의 새로운 차이와 불평등이 확대되고 있음. 특히, 지구화의 물결에 따른 대규모 이민 문제와 최근 유럽난민위기 등은 개별 국민국가 단위에 정초된 근대 대의 민주주의 시스템에도 중요한 충격을 던지고 있음. 어떻게 이민·난민들을 비롯한 사회적 소외집단(‘hard-to-reach’ groups)의 정치 참여를 증진하고 이들을 현대 민주정치의 공적 삶으로 통합할 것인가(Hansard Society 2011; Dalton et al. 2008; Geissel and Newton 2012 등)의 문제가 중요한 도전 과제가 되고 있음. 지방분권·자치의 성공은 법·제도만으로 안 된다. 시민의 참여의식과 역량이 따라야 한다. 이 점은 미국 하버드대 로버트 퍼트넘 교수의 이탈리아 연구서 『사회적 자본과 민주주의(Making Democracy Work: Civic Traditions in Modern Italy)』가 잘 보여 준다. 탈리아는 1970년을 시작으로 전격적으로 지방자치제도를 도입한다. 권한·재정·인사권이 지방으로 이양되기 시작하고 20년이 흐른 후 이탈리아 20개 지역정부의 성과를 비교한 퍼트넘은 흥미로운 점을 발견한다. 한 나라 안에서 같은 시기에 도입된 똑같은 제도임에도 지역마다 성취도에 있어 차이를 보였던 것이다. 순화하면 이탈리아 북부 지역에서는 높은 객관적 성취도와 주관적 만족도를 보인 반면, 남부 지역의 경우 그 반대로 낮은 성취도와 만족도를 나타냈다. 왜 동일한 지방자치제도가 북부에서는 성공하고 남부에서는 실패했는가. 이는 제도로 설명할 수 없는 다른 요인이 있었다는 점을 시사한다. 시민발의제도는 국민투표와 더불어 대표적인 직접 민주주의 기제임. 일정 수의 시민 서명을 모을 경우 그 의제를 의회 등 대의기구가 심의하도록 하는 제도로 유형에 따라 의회 부결 시 국민투표에 회부할 수 있는 완전형(full-scale) 시민발의(스위스 등), 국민투표 연계 없이 최종 결정권을 의회에 부여하는 의제형(agenda) 시민발의(핀란드, EU 등), 그리고 절차적 요건을 차등화해 양자를 모두 허용하는 혼합형(mixed-type) 시민발의제가 있음. 해당 국가의 역사적, 정치적 맥락에 따라 다양한 유형이 발전해왔고, 서명 수, 기간, 의회 책무 등 절차적 요건들도 매우 다양해 절대적 기준을 찾기 어려움. 그 정치적 영향에 있어서도 직접 민주주의가 전체 정치 시스템의 중심에서 작동하는 스위스와 달리 다른 국가들, 특히 권위주의의 유산이 많이 남아있는 동유럽 국가 등에서는 그 효과를 확인하기 어려움.