체재전환 비용·편익 사례연구통일연구원 2011

정치민주화를 위한 법적, 제도적 장치의 마련과 더불어 실제 일반국민들의 정치의식이 어느 정도로 민주화되었는가를 진단해 보는 것은 동유럽 정치민주화를 입체적으로 평가하는 데 있어 그 의의가 크다 하겠다. 그러나 체제전환 이전에 일반국민의 정치의식을 조사한 선행 연구 자료가 없는 관계로 체제전환 이전과 이후를 동일한 측정도구를 사용하여 비교할 수 있는 상황은 아니다. 따라서 체제전환 전·후의 변화 정도를 비교하기보다는 체제전환 이후 특정 시점을 기준으로 일반국민의 정치의식 상태만을 평가하고자 한다. 사회주의체제 당시 헝가리 일반국민들을 대상으로 당의 역할에 대해 조사한 바에 따르면 헝가리 국민들은 정치, 경제, 사회 등 대부분의 분야에서 당의 역할이 매우 중요하다는 인식을 갖고 있는 것으로 나타나 당에 대한 강한 의존성을 보였음을 알 수 있다. 예를 들면 1974년 당시 헝가리 국민의 약 90% 정도는 일반적인 사회, 경제, 정치적 여건에 대한 노동자의 이해를 결정하는데 당의 역할이 중요하다는 인식을 갖고 있었으며, 다만 4%만이 당의 역할이 불필요하다는 인식을 가진 것으로 조사되었다. 그러나 사회주의체제의 붕괴 이후 13여 년이 지난 2003년도에 헝가리 일반국민들을 대상으로 정치의식을 조사한 바에 따르면 헝가리가 체제전환을 위해 기존의 사회주의체제를 포기한 것에 대한 설문에서 잘한 일이라고 긍정적 평가를 내린 의견이 71.4%(444명)에 달한 반면, 잘못한 일이라는 부정적 평가의견은 7.7%(48명)에 불과하였다. 따라서 대부분의 헝가리 국민들은 사회주의체제를 포기한 것에 대해 긍정적인 의견을 가지고 있는 것으로 나타났다. 특히 사회인구학적 요인과 교차 분석한 결과 학력이 높고 소득이 많으며 전문직에 종사하는 사람일수록 체제포기에 대한 수용도가 높은 것으로 나타났다. 다음으로, 체제전환이후 자유가 평등에 우선하는 가치체계에 대하여 어느 정도 동의하고 있는가를 설문한 결과 ‘자유가 우선해야 한다’는 응답은 69.9%(432명)인 반면, ‘평등이 우선하여야 한다’는 응답은 10.9%(67명)에 불과하였다. 이는 헝가리 국민들이 사회주의체제의 가치 기준이었던 평등을 대신하여 자유를 사회적 선행가치로 인식하게 되었음을 의미한다. 또한, 체제전환 이후 정당정치가 실제 민주주의의 발전에 얼마나 기여하였다고 생각하는가를 설문한 결과 ‘발전에 기여하였다’는 긍정적 평가의견은 69.5%(433명)인 반면 오히려 ‘발전을 저해하였다’는 부정적 평가의견은 13.5%(84명)였다. 따라서 활성화된 정당정치가 체제전환 이후의 헝가리 정치발전은 물론 민주주의의 발전에 기여하였다고 인식하고 있다. 사회인구학적 요인과 교차분석을 한 결과 나이가 젊을수록, 학력이 높을수록, 전문 직종에 종사하는 사람일수록 정당정치가 민주주의의 발전에 기여한 것으로 인식하였다. 한편, 체제전환 이후 헝가리에서 시민단체의 활동이 활발하게 나타났는데 이들의 활동이 사회발전에 어느 정도나 긍정적인 기여를 했는가에 대해 설문한 결과 사회발전을 촉진하였다는 긍정적 평가의견이 66.3%(413명)인 반면 사회발전을 저해하였다는 부정적 평가의견은 7.2%에 불과하였다. 조사대상자의 사회인구학적 요인과 교차분석을 한 결과 학력이 높고, 총 가계수입이 높으며, 노조활동이 활발한 직종에 종사하는 사람일수록 시민단체의 활동에 대하여 긍정적인 평가를 내리고 있는 것으로 나타났다. 둘째, 구 사회주의체제 하의 공무원들을 대체할 수 있는 대체공무원 계층의 발굴에 실패하였다. 즉 사회주의 관료 지배체제의 습성을 오랜 기간 체득한 중하위직 공무원을 대체할 수 있는 대체행정공무원 계층의 형성이 미약하였던 것이다. 더구나 새로운 체제에 맞는 새로운 인재들을 국가공무원으로 채용하려 해도 공무원의 봉급과 처우 그리고 사회적 평가가 극히 낮은 상태였기 때문에 유능한 전문 인력들이 대부분 근무조건이 좋은 민간기업을 선호하였으며, 기존의 공무원 가운데 능력이 있고 외국어 능력이 뛰어난 사람들은 민간기업으로 이직하는 경우가 많이 발생하여 전문적이고 유능한 공무원을 확보하기가 어려운 상황이었다. 셋째, 공무원집단 내에 갈등이 심화되었다. 새로운 정부체제로 새로 공무원으로 들어온 신임 공무원들은 기존의 공무원을 사회주의체제의 유지에 가담한 부역자처럼 취급하였고, 이에 기존 공무원들은 항상 신분상의 불이익이 발생하지나 않을까 불안한 상태에서 근무하였다. 또한, 정치변화에 따라 고위급 행정가로 임명된 신임 상급자와 교체되지 않은 중하위직 공무원 간에 잦은 갈등도 발생하였다. 즉 신임 상급자들은 보다 개혁 지향적인 성향을 가진 인물인데 반면 잔류한 공무원들은 대부분 개혁에 의해 신분상의 불이익이 발생할 것에 불안한 나머지 개혁에 소극적이었다. 인권과 자유의 확대에 바탕을 둔 페레스트로이카(개혁)와 글라스노스치(개방) 시대의 민주주의를 향한 노력은 심각한 위협에 처하게 되었다. 1993년 헌법은 의회와 사법부 위에 행정부를 군림할 수 있게 권한을 주었다. 정치적 민주주의는 점점 더 권위주의의 외양을 갖추게 되었다. 또한, 경제영역에서는 기본적으로 공공재산의 분할과 사유화가 완료되었다. 그러나 이것은 시장 민주주의의 형성을 이끌어 내지 못했다. 즉 경제는 자신의 이기적인 이익을 추구하는 거대한 반(半)국영적 기업들에 의해 독점화되었고, 중소기업은 법적, 경제적 굴레에 빠져 기대하였던 발전을 이루지 못하였다. 따라서 생산의 효과적인 발전을 목표로 하고 또 달성할 수 있는 기업가적 소유자 집단이 창출되지 못하였다. 하지만 시장개혁의 긍정적인 결과로서 무엇보다도 경제의 탈국유화, 소유에 대한 국가 독점의 중단, 사적 기업의 출현 등을 꼽을 수 있다. 그 수준은 아직 낮고 효율성도 떨어지며 수많은 부정적인 성격을 지녔더라도, 이것은 역사적으로 필요했고 사회발전 가능성의 폭과 기회를 넓힌 것이라고 평가할 만하다. 1980년대 말과 비교하여 상당히 언론의 자유 및 정보 개방의 수준이 축소되었다. 대부분의 정보매체는 특정 이익집단에 의해 재정지원을 받고 있으며 그들의 명령을 수행하고 있다. 정치적 검열이 복구되고 있고, 몇 년 전 학자들에게 공개되었던 몇몇 자료실은 다시 폐쇄되었다. 독립적인 정보 출처는 거의 사라져 가고 있고, 그것들에는 접근하기도 힘들고 특히 이러한 사정은 지방에서 더 그렇다. 전체적으로 화려한 시장경제로의 체제전환 이면에는 수많은 산업체의 폐쇄와 대량 실업 현상이 나타났으며, 월급과 연금의 정기적인 지급이 중단되곤 하였으며, 국민에 대한 사회보장과 사회보호시스템이 매우 약화되었다. 20～30%의 가족은 심각한 궁핍상태에 있고, 허물어진 집에서 거주하며, 영양실조 상태에 있거나 병에 걸렸으며 조기 사망하였다. 특히 젊은세대에서 출생률이 저하하였고, 영아들의 건강이 악화되었으며, 아이들의 만성질환이 만연하고 있고, 건강한 징병검사 합격자가 축소되고 있는 것들에 주목할 필요가 있다. 이러한 문제로 대중적 저항운동이 발생하지만, 당국의 효과적인 정책과 조치가 부재한 상태이다. 다른 예를 든다면, 거시경제 안정화 조치와 관련되어 진행되는 조세개혁도 비용·편익을 동반한다. 부가가치세의 도입 등 시장경제에 부합되는 조세체계로의 변화는 안정적인 재정정책의 운용을 위해 불가피한 조치들이다. 문제는 이로써 기대되는 편익이 크기도 하지만, 그로 인해 동반되는 비용도 크다는 것이다. 낙후된 조세체계를 개선하기 위해서는 신속하고 정확한 자료 분석 등 전산화를 위해 하드웨어/소프트웨어 측면에서 설비의 현대화가 필요하다. 새로운 설비에 거대한 자본이 소요될 뿐만 아니라 조세행정 인력의 충원도 절실하다. 체제전환기에는 과거 상상할 수 없을 정도의 불법적인 탈세가 횡횡하게 되는데, 이를 퇴치할 수 있는 조세경찰의 인력도 요구된다. ‘탈세’ 현상 자체도 비용이지만, 이에 대처하기 위한 인력의 양성 및 행정도 비용에 포함된다. 조세체계의 변화를 통해 기대되는 재정수입의 증대 및 투명성 증대보다도 불법적인 탈세 및 지대추구 행위의 일반화가 발생할 수도 있다. 체제전환기에는 과연 무엇이 개혁의 비용인가에 대한 심각한 고민이 필요하다. 앞서 언급했던 1990년대 체제전환기 10년의 결산보고서는 그 자체를 비용으로 인식할 수 있는 측면이 강하다.