통일과 법률제19호

남북한이 산림협력을 위하여 체결한 남북합의서는 다른 분야에서 체결한 남북합의서와 마찬가지로 6.15남북공동선언과 같은 기본적 합의서를 기초로 해당 분야의 분과위원회에서 산림협력의 내용을 구체적으로 규정하였다. 남북합의서의 형식과 체결절차도 일반적인 남북합의서와 비슷하며, 대부분의 남북합의서와 마찬가지로 국회의 동의절차를 거치지 않았다. 또한, 2008년 이후 남북관계에서 정치군사적으로 긴장국면이 조성되어 남북합의서의 내용이 이행되지 못하였다. 그러나 산림협력에 관한 남북합의서는 다음과 같은 특징을 가진다. 첫째, 산림분야에 대한 독립적인 합의서를 체결하지 않고, 하나의 남북합의서에서 보건이나 환경 등 다른 분야의 협력사업과 함께 산림협력을 포괄적으로 규정하고 있다. 남북한이 산림과 관련하여 남북합의서를 체결한 남북기본합의서는 물론 6.15남북공동선언에서는 ‘환경협력’에 대해서만 직접적으로 규정하였다. 2005년 체결된 ‘남북농업 협력위원회 제1차 회의 합의문’을 비롯한 그 이후의 남북합의서에서도 남북한은 산림협력과 함께 보건의료, 환경보호 등을 포괄적으로 규정하였다. 둘째, 산림협력사업에 대하여 기본원칙을 마련하지 않은 상태에서 구체적인 협력사업을 자세하게 규정하였다. 남북한이 산림협력을 구체적으로 규정한 것은 2005년 체결된 ‘남북농업협력위원회 제1차 회의 합의문’인데, 여기에서 북한의 동․서부지역에 양묘장을 조성하기로 규정하였다. 그 이후에 체결된 남북합의서에서는 산림녹화, 병충해방제, 사리원 지역의 양묘장 조성과 이를 위한 공동조사, 산림병충해 피해를 막기 위한 조사 등에 대해 구체적인 장소와 시기를 특정하고 있다. 이것은 북한이 산림녹화를 위한 시급한 현안을 해결하기 위하여 남한에 지원을 요청한 것에 대해 남한이 협력하기로 한 것에서 비롯된 것으로 판단된다. 셋째, 장기적이고 단계적인 산림협력이 아니라 단기적이고 집중적인 산림협력을 규정하고 있다. 남북한은 2005년 산림협력을 위하여 양묘장 조성과 산림병충해방제를 합의한 이후 2007년까지 주로 양묘장 조성과 산림병충해방제를 위한 협력에 집중하고 있다. 남북한은 이러한 내용의 산림협력을 위하여 2008년 3월에 공동조사와 실무접촉을 약속하였으나, 이것을 마지막으로 산림협력사업은 추진되지 못하였다. 남북한이 산림협력을 위해 체결한 남북합의서는 비록 양묘장 조성과 산림병충해방제에 대해서는 자세하게 규정하고 있다. 그러나 전반적으로 추상적이고 원론적인 기본 방향만 제시하고 있을 뿐, 구체적인 협력사업의 이정표를 제시하지 못하고 있다. 남북합의서에는 남북한의 산림협력을 위한 기본계획의 수립에 대해서 아무런 내용이 포함되지 않아 산림협력을 위한 규범적 기준이 되지 못하고 있다. 한반도의 산림을 복원하기 위해서는 특정 지역에 양묘장을 조성하는 것과 같은 일회적 사업만으로는 부족하다. 남북한은 산림협력사업의 목적을 구체적으로 제시하고, 이를 달성하기 위한 중장기 계획과 현안을 해결하는 계획을 마련하여 각각 세부목표를 설정하고 이행하는 것이 필요하다. 또한, 남북합의서를 이행하기 위한 후속조치도 이루어져야 하며, 이행을 확보하기 위한 법제도적 장치도 마련되어야 할 것이다. 남북한이 산림협력에 대한 합의서를 체결하는 경우에 그 명칭에 대해서는 합의내용이 간결하고 함축적으로 포함되어야 한다. 그 명칭을 무엇으로 할 것인지에 대하여는 당시의 구체적인 정치상황에 따라서 달라질 수 있으나, 남북한이 다른 남북합의서에서 상호 국가성을 인정을 하지 않는다는 입장을 반영하고, 4개 경협합의서 등에 대해서도 ‘합의서’의 형식으로 공포하고 발효시키고 있는 것을 고려하여 ‘합의서’의 명칭을 사용하는 것이 적당하다고 판단된다. 이는 남북관계발전에 관한 법률이 ‘남북합의서’의 체결절차와 효력을 규율하고 있는 것에도 부합한다. 결론적으로, 남북합의서의 명칭은 ‘한반도의 산림복원 및 보호를 위한 남북합의서’가 적당하고 판단된다. 남북합의서의 형식에 대해서도 다른 남북합의서와 사례를 참고하여 체계정합성을 유지하는 것이 필요하다. 이를 위해서 ‘한반도의 산림복원 및 보호를 위한 남북합의서’는 전문, 본칙, 부칙으로 큰 체계를 정하여 전문에서는 남북기본합의서와 6.15남북공동선언 등 기초적 남북합의서의 정신과 남북관계의 특수성을 설명하고, 본칙에서는 산림협력의 주요 내용을 규정하고, 부칙에서는 경과조치 등에 대해 규정하도록 한다. 남북합의서 가운데는 남북한 사이에 상이하게 사용되는 용어의 의미차이를 밝히기 위해 용어대조표를 사용하는 사례가 많지만, 남북합의서를 체결하는 사례가 축적되면서 용어가 정리되고 있고, 산림협력에 있어서 남북한의 용어차이가 크지 않으므로 생략하기로 한다. 실제로 남북합의서를 체결하는 과정에서 용어의 차이가 있는 경우에는 용어대조표를 작성할 수도 있을 것이다. 남북한이 산림협력합의서를 체결할 경우에는 그 합의서에 서명하고 날인하는 주체는 합의서를 체결하는 회담의 성격에 따라 달라질 것으로 예상된다. 남북합의서에 대해 규범력을 강화하기 위해서는 조약으로서의 법적 성격을 부여할 필요가 있으므로 그 주체와 절차도 남북관계발전에 관한 법률과 국제법원칙에 따르는 것이 바람직하다. 이에 대해서는 그 동안의 남북합의서의 사례를 통해 적절한 형식을 채택할 수 있을 것이다. 남북합의서의 명칭은 ‘한반도의 산림복원 및 보호를 위한 남북합의서’로 정하였으며, 다른 남북합의서를 참고하여 전문(前文)을 두었다. 남북한이 체결한 대부분의 합의서에서는 전문에 남북합의서를 체결하게 된 남북회담의 일자, 장소, 명칭을 언급하고 있다. 그러나 이는 일반적인 조약의 형식과 어울리지 않고, 필요한 것도 아니므로 별도로 명시하지 아니하였다. 다만, 남북한이 합의하여 전문에 남북회담의 구체적인 내용을 명시할 수도 있을 것이다. 법률의 경우에는 일반적으로 제1조에서 목적을 규정하고 있다. 남북합의서는 전문에서 목적을 구체적으로 규정하고 있어서 다른 남북합의서의 사례를 참고하여 제1조에서는 정의규정을 두었다. 산림, 산림자원 등 정의규정은 남한법률인 산림기본법, 산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률, 산지관리법 등에서 규정하는 내용을 반영하였다. 산림협력에 기본원칙으로는 남한의 산림기본법 제3조 제1항에서 규정하는 지속가능한 산림경영을 중심으로 규정하였다. 제1항에서는 남북한 상호주의 원칙에 따라 평등과 상호 호혜의 이념과 한반도 산림복원과 보호를 명시하였으며, 제2항에서 지속가능한 산림경영의 촉진에 대해 규정하였다. 제3항에서는 산림과 직접적인 관련성은 없으나 환경문제가 산림협력과 밀접한 관련성이 있다고 판단하여 규정하였다. 환경문제에 대해서는 북한도 반대하지 않을 것으로 예상되며, 이를 기초로 환경협력합의서를 발전 적으로 체결할 수도 있을 것이다. 남북한이 공동위원회를 구성하는 방식은 두 가지가 있다. 첫째, 해당 분야의 합의서에서 위원회를 설립할 수 있다는 근거만 규정하고, 후속합의서에서 위원회의 구성과 운영에 대하여 규정하는 방식이다. 둘째, 해당 분야의 합의서에서 위원회의 구성과 운영에 관한 구체적인 사항을 직접 규정하는 방식이다. 전자는 남북상사중재위원회, 남북 해사당국간 협의기구를 구성하였던 방식이고, 후자는 남북도로운영공동위원회와 남북철도운영공동위원회를 구성하였던 방식이다.