통일한국의 정부조직체계 구축방안

동독의 경우 행정적으로는 사회주의 중앙행정체제를 채택하여 지방자치제를 실시하지는 않았지만 현재의 북한과 같은 1인 우상숭배를 강조하는 전제주의적 사회는 아니었다. 동독에서는 기독교를 중심으로 하는 종교운동단체들도 활동하고 있었으며, 제한적이지만 환경운동, 여성운동 등의 사회운동 단체도 활동할 정도로 조금은 열린 사회였다. 특히 동독 주민들은 서독 방송을 시청 또는 청취할 수 있을 정도로 어느 정도 개방된 사회에 살고 있었다. 이밖에 동독은 비록 정부수립 이후 지방자치제를 폐지하였지만 분단 전 독일은 이미 프로이센 시대부터 지방자치제를 실시하였던 국가였기 때문에 동독에서도 지방자치제의 전통과 문화가 완전히 말살되지 않고 남아 있었다. 이런 이유로 인해 구동독 주민들은 1990년 지방자치제를 도입한 후에도 재정적 어려움, 지방 행정인력의 부족 등 과도기에서 오는 문제와 어려움 등을 겪기는 했지만 통일 후 큰 문제없이 지방자치제를 실시할 수 있었던 것이다. 한편, 체제통합과정에서 지방행정 구역 역시 새롭게 편성되어야 하며, 지방행정 계층 역시 새롭게 조정되어야 한다. 또한 북한지역 내 지방자치제 실시도 고려되어야 한다. 예멘 사례를 보면, 통일 이후 조직 통합이 중앙수준에서만 이루어 졌을 뿐 지방행정 수준에서는 변화가 없었고, 이로 인해 많은 어려움을 겪은 바 있다. 그러나 오랜 기간 중앙집권적 사회주의 국가체제를 유지해 온 북한이 현실적으로 갑작스럽게 지방자치를 수용하기는 어려울 것으로 보이며, 지방재정의 여건도 고려되어야하기 때문에 실시 시기나 방법 등에서도 정치적 합의가 요구된다. 이와 같은 정부조직의 구성은 통치제도를 규정하는 헌법과 ｢정부조직법｣, ｢지방자치법｣,｢국가공무원법｣,｢지방공무원법｣ 등 무수한 법률과 이에 대한 행정명령의 정비를 필요로 한다. 따라서 최상위 통일헌법의 제정에서부터 입법과정까지 정치적 합의가 이루어져야 하며, 이 때 어떠한 정치적 이슈가 작용하는가에 따라 정부조직체계는 영향을 받게 될 것이다. 한반도 통일이 가시화되면 무엇보다도 북한지역 지방자치제 실시 여부 가 현안으로 대두될 것이다. 북한지역에도 지방자치제가 실시된다는 것은 한반도 통일의 목표, 즉 통일 한국의 발전과 민주화와 깊은 관련이 있다. 또한 북한지역에서 지방자치제를 실시하는 것 자체는 행정통합을 추진한다는 점에서 긍정적이기 때문에 원칙적으로 볼 때 통일 후 북한지역에도 지방자치제가 실시될 필요가 있다. 독일의 경우 통일 전인 1989년 이미 동독에서 지방자치제가 실시되었으며 통일 후에도 본격적으로 발전시켜 나갔다. 그러나 우리의 경우 통일 후 단기간 내에 북한지역에서 완전한 지방자치체를 실시할 여건이 구축될 수 있는가의 문제가 제기될 수 있다. 따라서 남한 지방자치제의 재정문제, 지방자치단체장과 의원들의 자질문제 등 지방자치단체의 장점과 한계는 물론 북한의 정치, 경제, 사회적 상황 등 여러 현안을 종합･고려하여 통일 후 북한지역 지방자치제 실시 여부를 판단 하여야 하며, 그에 대한 준비가 필요하다 하겠다. 통일 후 북한지역 지방자치제 실시뿐만 아니라 지방행정조직을 구축하는 것도 중요하다. 독일의 경우 통일 후 지방자치제를 실시하면서 바로 지방선거, 조직구축 등 비교적 순탄한 과정을 밟아 왔다. 그러나 통일 이후 북한지역에서 즉시 지방자치제를 실시하지 못하더라도 가능하면 빠른 기간 내에 지방자치제를 실시하도록 노력할 필요가 있으며, 이의 한 방안으로서 지방의회를 두는 방안을 생각할 수 있겠다. 즉, 도지사, 군수, 시장 등 지방정부 행정책임자는 중앙에서 임명하더라도 지역에서 선출되는 의원으로 구성되는 지방의회를 두는 방안이다. 이 방안은 남한에서 정부수립 직후 완전한 지방자치제가 실시되기 어려울 때 채택했었으며, 1995년 완전한 지방자치제가 실시되기 전에도 유지되었던 제도로서 우리에게 익숙한 제도이다. 이 방안이 도입되면 현재 북한의 지방인민회의 골격을 유지하여 통일 후 과도한 제도변화도 막아 주민들의 충격을 최소화할 수 있으며, 북한지역 정치･행정엘리트를 자연스럽게 양성할 수도 있을 것이다. 또한 주민들에게도 자연스러운 방법을 통해 자유민주주의 시민교육을 실시하는 게기가 될 것이다. 이밖에 이 방법을 도입할 경우 통일 후 자칫 지체될 수 있는 북한지역 지방정부 구축도 빠르게 진행될 수 있어 행정공백의 기간도 최소화할 수 있을 것이다. 다만 그 명칭은 ‘지방인민회의’가 아닌 남한지역과 같이 ‘지방의회’로 하는 것이 마땅하고 의회의 운영방법 등도 남한지역의 지방의회와 동일하도록 하여야 할 것이다. 그러나 거의 모든 구동독 지방자치단체들은 심각한 재정난과 함께 행정 체제 구축에 큰 어려움을 겪어야만 했으며, 특히 능력 있는 행정인력의 부족에 따라 어려움이 배가 되는 상황에 놓이기도 하였다. 이 때 구서독 지방자치단체들의 지원은 구동독 지방자치단체들에게 큰 도움이 되었다. 특히 구서독 지방자치단체들은 구동독 지방자치단체들과 자매결연을 채결하여 이들 자매 자치단체에 대해 재정적, 행정적 지원은 물론 행정인력도 지원하였다. 구동서독 지방자치단체 간 자매결연 실적을 보면 1989년 말 베를린 장벽 붕괴 후부터 1990년 초까지 646개 자치단체 간 자매결연이 맺어졌으며, 통일 이후 자매결연은 더욱 활성화되어 1993년 당시 구동서독 자치단체 간 채결 된 자매결연 건수는 약 2,000건에 달했다. 현재 북한의 경제력은 남한에 비해 20분의 1 수준에 머무르고 있으며, 이를 극복하고 북한 경제를 재건하기 위해서는 무엇보다도 먼저 북한의 경제질서를 개혁하고, 남한에 비해 현격하게 낙후된 사회기반시설을 건설하는 것이 요구된다. 이처럼 남북 경제수준의 격차를 완화하고 전 국토의 균형적 발전을 추진하기 위해서는 집중적인 북한지역 재건 사업이 필요하며, 이를 집중적으로 관리하기 위한 조직이 갖춰져 있어야 한다. 이 같은 사업은 통일 한국 전체 국토관리의 시각에서 기획되면서도 각 지역의 특색에 맞게 추진되어야 하기 때문에, 중앙정부의 전 부처와 기관, 지방정부뿐만 아니라 민간부문과의 협력까지 요구된다. 따라서 북한지역 재건사업단은 체제통합 중심조직의 소속 하에 두거나, 국무총리 소속으로 두는 것이 적절할 것으로 판단된다. 사업단장은 장관급 또는 최소한 차관급 이상으로 두고, 재건사업심의위원회를 구성하여 민간을 포함한 심의위원들로 하여금 주요 사업에 대하여 기획과정에서부터 집행 및 평가과정에 이르기까지 관여할 수 있도록 하는 것이 필요하다. 첫째, 북한지역에 전출 또는 파견되는 남한공무원에 대해서는 특별수당 이나 승진심사시의 우대 등 인사상의 보상이 필요하다고 하였으며, 북한지역에서 근무하게 될 때 예상되는 어려움은 남북공직자 간의 갈등인 것으로 나타났다. 따라서 조직설계시 남북한 공직자 간의 갈등을 최소화할 수 있는 사전교육과 상호 의사소통의 제도적 절차 등이 사전에 고려되어야 할 것으로 보인다. 둘째, 북한지역의 행정을 흡수하기 위해서는 현원 대비 적게는 5%에서 많게는 30% 이상의 신규인력의 충원이 필요한 것으로 내다봤는데, 이 폭이 어떻게 결정된다하더라도 많은 인력이 필요한 만큼 인력충원계획이 준비되어 있어야 한다는 점을 나타낸다. 셋째, 행정통합업무를 위한 공무원 교육기관은 행정통합업무 전문교육원 설치의 필요성 인식이 높았다.