사회기반시설 투자정책 평가

사회기반시설은 국가 경제와 문화의 역사적 축적이며 경제 성장 동력으로 국가 경쟁력과 국민복지 수준을 결정하는 인자이다. 이러한 측면에서 다양한 사회기반시설들은 건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 권리, 쾌적한 주거생활에 관한 권리, 사회보장에 관한 권리, 보건에 관한 권리 등과 같은 사회적 기본권을 실현하고 이에 상응하는 국가의 헌법적 의무를 이행하기 위한 물질적 조건으로서 의미를 가진다. 특히 교통기술 발달로 사회적 삶의 범위가 획기적으로 확대된 현실에서 자유로운 이동을 위한 도로, 철도, 항만, 공항 등은 거주･이전의 자유 외에도 일반적인 행동자유를 실질적으로 누리기 위한 조건이 되며, 도서관, 박물관 및 미술관, 문화시설 등도 문화향유에 관한 권리의 실현조건이라고 할 수 있다. 나아가 정보가 새로운 가치를 창출하고 정보통신기술이 정치 ･ 경제 ･ 사회 모든 영역에서 인간의 총체적인 삶을 변화시키고 있는 현실에서 정보에 접근할 수 없다는 것은 곧 자유의 조건을 상실함을 의미하는 만큼, 정보통신시설은 표현의 자유에 국한되지 않는 광범위한 자유와 평등의 실질적 조건이 된다. 사회기반시설은 국민의 삶과 사회 유지에 필수적이며 생활 편익을 증진시키는 시설로서 헌법에 보장된 생활권적 기본권이 실질적으로 행사되기 위한 요소입니다. 또한 사회기반시설은 경제와 문화에 대한 역사적 축적이며 경제 성장 동력으로 국가 경쟁력과 국민복지 수준을 결정하는 인자입니다. 따라서 적정 수준으로 사회기반시설을 확보하는 행위는 중요한 국가 임무라고 볼 수 있습니다. 그러나 최근 정부는 사회기반시설에 대한 재정투자를 급격히 축소하고 있습니다. 정부는 2016년 사회기반시설 예산을 전년대비 4.4% 감액하고 2017년도 예산안에서는 전년대비 8.2% 축소하였습니다. 효율적 재정운용을 위해 사회기반시설을 확충하기 위한 재정투자를 축소하는 것이 필요할 수 있지만, 사회기반시설 확충이 국가경제에 미치는 영향 등을 고려할 때 현재의 축소 폭이 적정 수준인가에 대해 국회 차원에서 충분한 논의가 필요할 것입니다. 특히 정부도 사회기반시설에 대한 재정 투자 축소를 보완하기 위해 민간투자사업을 활성화하겠다고 밝히고 있으므로, 현재 재정투자 축소 규모는 적정 수준을 넘어선다고 볼 수 있기 때문입니다. 우리나라 사회기반시설 규모의 적정 수준에 관한 논의를 위해서는 사회기반시설을 한 눈에 파악할 수 있는 통계 자료가 있어야 하며, 더욱이 사회기반시설 범위, 사회기반시설 규모 평가 방법 등에 대한 개념 정리가 선행되어야 한다. 그러나 이와 같은 선행 작업 및 자료 구축이 이루어지지 않은 상태에서, 정부는 사회기반시설 규모가 적정 수준에 도달하였다고 판단하여 신규 사업을 축소하고, 재정 지출을 줄이기 위해 민간투자 유치를 확대하는 정책을 추진하고 있다. 국내 사회기반시설이 충분하다면, 사회기반시설 투자 예산 축소는 재정지출의 효율성을 높이겠지만, 국내 사회기반시설이 부족하다면 향후 우리나라 생산성을 하락시킬 수 있다. 또한 정부는 재정이 투입되어야 하는 사회기반시설 사업을 민간투자사업으로 추진하면, 재정 지출을 줄일 수 있지만 국민 부담은 증가할 수 있다. 따라서 본 평가는 사회기반시설 투자를 축소하려는 정부 정책 수립 근거를 살펴보고 사회기반시설 투자 정책에 대한 개선방향을 모색하고자 한다. 사회기반시설의 규모에 대한 관심 증가는 2000년대 들어서 경제 성장률 및 인구 증가율이 둔화되는 등 본격적인 저성장기에 접어든 반면 복지 재정 수요는 지속적으로 증가해 사회기반시설 등 타 부문에 대한 예산 비중이 줄어들기 시작하면서부터라고 할 수 있다. 늘어나는 복지 재정 수요를 감당하기 위해 예산 당국은 사회기반시설투자와 같이 대규모 재정이 수반되는 예산 긴축이 필요하였고, 이 과정에서 ｢국가재정운용계획｣ 등을 통해 과거 고도 경제 성장을 뒷받침해 온 사회기반시설 투자 속도 조절이 필요한 시기가 되었다는 주장이 제기되었다. 이러한 주장에 대해 선진국과 비교하면 아직 지속적인 사회기반시설 투자가 필요하다는 반론도 제기되면서 우리나라 사회기반시설 스톡(Stock) 수준 적정성에 관한 논의가 활발해지게 되었다. 정부는 1990년대 이후로 10여 년 동안 도로, 철도, 항만, 공항 등의 사회간접자본을 확충하기 위해 상당한 정도로 재정지출을 증가시켰다. 이에 대한 개략적인 양상을 ｢2005~2009년 국가재정운용계획｣에서 확인할 수 있다. 따라서 1990년대 후반과 2000년대 초반에 사회기반시설의 여러 부문에서 과잉투자가 이루어졌다는 논의가 진행되었다. 정부는 2004년에 최초로 국회에 제출하고 국민들에게 공개한 중기 국가재정운용계획에서 사회기반시설에 대한 투자규모 억제가 불가피한 여건 하에서 투자효율 극대화를 위하여 사회기반시설 부문간 ･ 부문내 우선순위를 조정하며, 상당 수준 시설이 확충된 도로 ･ 지방도로에 대한 투자비중을 축소하겠다고 밝히고 있다. 2005년 국가재정운용계획을 수립하는 전단계로 2005년 3월에 개최된 공청회에서 이러한 재정운용 방향에 대하여 일부 전문가들은 의문을 제기하였고 이에 대하여 논의를 하였으나, 정부는 2005년 10월에 확정한 국가재정운용계획에서 2004년 계획의 기본적인 기조를 유지하였다. 그러나 예산당국인 기획재정부는 2014년도 ｢국가재정운용계획｣에서 사회기반시설 스톡이 선진국 수준에 근접하고, 경제구조 고도화에 따라 재정지출구조가 복지 투자 중심으로 재편되고 있어 한정된 재원여건 하에서 향후 사회기반시설 투자 축소는 불가피한 상황이라고 기술하였다. 또한 2015년에는 그간 축적된 사회기반시설 스톡 등을 감안하여 사회기반시설 투자규모는 단계적으로 정상화를 추진하고, 투자 효율성 제고에 중점을 두겠다고 밝혔다. 여기서 사회기반시설 투자규모의 정상화는 2008년 이전 사회기반시설 투자가 18~20조원 수준을 유지하였으나, 2009년 경제위기 극복을 위해 25조원으로 대폭 확대한 이후 23~24조원 수준을 유지하고 있는 것을 축소하겠다는 것을 의미한다. 기획재정부는 위의 내용에서 사회기반시설 투자규모 축소와 관련하여 다음의 두 가지 명제를 제시한 것이다. 첫째, 사회기반시설 스톡이 선진국 수준에 근접하였다. 둘째, 경제구조 고도화에 따라 한정된 재원여건 하에서 향후 사회기반시설 투자 축소는 불가피한 상황이다. 사회기반시설 투자규모를 축소하는 정부 정책의 정당성을 평가하기 위해서는 기획재정부가 제시하고 있는 두 가지 명제의 정당성에 대해 살펴볼 필요가 있다. 한국개발연구원(2004), 한국조세연구원(2006), 이근재 ･ 최병호(2010) 및 한국개발연구원(2012) 등 2000년 이후 이루어진 계량경제학적 연구들은 대부분 우리나라 사회기반시설 스톡이 적정수준을 이미 초과한 것으로 분석하고 있다. 2000년 이후 전국 기준으로 사회기반시설 규모가 적정수준보다 낮다고 분석한 연구로는 강대창(2006) 및 공준현(2016)이 있으며, 이영성 외(2012) 및 문시진 외(2015)는 사회기반시설이 전국 평균으로는 과다하나 지역별로 과소한 지역도 존재하고 있음을 보였다. 기존 연구들은 자료 및 방법론에 따라 다른 결론을 도출하고 있다. 기존 연구들과 관련한 자료 및 방법론의 문제점에 대해서는 공준현(2016)이 정리하였다. 공준현(2016)은 선행 연구들의 사회기반시설스톡 자료가 대부분 국부통계(1987년, 1997년)를 기준년스톡으로 한 다항식기준년도 접속법을 사용하여 1987~1997년의 사회간접자본스톡을 추계하였고, 이를 연장하여 1997년 이후의 사회간접자본스톡을 추계하였다고 설명하고 있다. 그러나 국부통계에서는 도로 및 하천시설의 경우 취득원가법이 아닌 물량가격법으로 추계하여, 자료의 신뢰성이 낮아졌다고 밝히고 있다.