주요 국가의 국가운영 체제 및 방식에 관한 연구

영국은 정당정치를 기반으로 하는 하원 우위의 양원제 의원내각제 국가로서 소선거구 다수대표제를 통한 양당제가 정착되어 있다. 영국에서 하원 의원 선거는 총리를 중심으로 하는 행정부에 대한 신임을 묻고 내각의 구성 권한을 결정하는 정치적 선택으로서의 성격이 강하다. 이로 인해 대통령제를 채택하고 있는 우리나라와 달리 영국의 행정부는 입법부의 의회정치와 밀접히 연계되어 있고, 행정부의 구성과 운영이 입법부의 권력에 의존적인 구조적 특성을 가진다. 영국의 장관(각료)은 주로 다수당의 의원 중에서 임명되고, 의원내각제의 특성상 의 원직을 유지한 상태로 장관직을 수행하므로 의회에 대한 책임성이 높은 편이다. 장관들은 대부분 하원 의원이지만 일부는 상원 소속이다. 우리나라도 국회의원 중에서 장관을 임명하는 경우가 있으나, 대통령제 국가의 특성상 국회의원 출신보다는 관련 분야 저명인사를 임명하는 경우가 많다. 한편, 야당은 일명 ‘그림자 내각’(shadow cabinet)을 구성하여 총선거를 통한 집권에 대비하고, 여당의 내각에 대응하여 의회 내･외에서 정부의 정책을 비판하고 대안을 제시하는 등 정치적 활동을 한다. 영국 의회는 기본적으로 내각책임제 의회이기 때문에 하원의 다수당 의원들이 정부 부처의 주요 구성원으로 임명되는 경우가 많다. 즉, 의회와 내각의 상호관계는 일정한 성문헌법이나 법률 없이 암묵적으로 존재한다고 볼 수 있다(이영우, 2013: 426). 그럼에도 불구하고, 영국 의회는 정부에 대한 예산 심의 및 승인을 담당하고 있다. 이는 정부 부처 장관들에 대한 질의와 위원회의 논의를 통해 진행된다. 실질적으로는 정부 및 내각에 대한 상원의 견제 권한이 존재하지 않기 때문에, 선거를 통해 선출된 하원 의원들이 의회의 주요 기능으로 볼 수 있는 입법, 재정, 정부통제를 수행하고 있다(이영우, 2013: 428). 조세 및 재정지출관계 법안(Money Bill)을 제외한 모든 법률안은 원칙적으로 상･하 양원을 통과하여야 하나, 1911년 및 1949년의 의회법에 따라 하원은 상원의 동의를 받지 못한 법안이라도 1년을 기다린 후에는 국왕의 재가를 요청할 수 있게 되었다. 결국, 입법권에서 하원이 실무적인 역할을 수행하고 상원은 주로 법안을 수정하거나 지연시키는 기능을 하고 있다. 영국의 의회중심주의를 웨스트민스터 모델이라 칭한다. 기본 개념은 행정이 정치에 종속되는 베버 모델이라고 할 수 있다. 웨스트민스터 시스템은 상징적이지만 주요 문제의 승인권을 국왕과 의회의 다수당을 기반으로 구성되는 내각, 그리고 중립적인 입장에서 법을 집행하는 직업공무원제로 구성된다. 즉, 이들 간 견제와 역할 분담이 이뤄지고 있는 모델이다(Galligan & Brenton, 2015; 임도빈, 2016: 316에서 재인용). 영국 의회의 이익대표 방식은 미국형(지역구 대표들의 집합)보다 유럽형(국민 천체의 대표로 비례선거제, 지역구와 직접 연계 부족)에 가깝다. 의원은 소속 정당에 더욱 책임을 지며, 출신 지역구보다는 국가 차원의 정책목표와 국익 실현에 더 충실한 경향이 있다. 의원들이 지역구에 거주할 의무가 없으므로, 많은 경우 자신들의 지역구에 거주하지 않아도 지역구 이익 대변의 문제로부터 상대적으로 자유롭고, 의원들은 보통 당의 정책 방향에 따라서 투표하지만, 윤리적인 문제 및 소수인종 등과 같은 문제에 대해서는 당 정책과 별개로 의회에서 자유토론을 하는 것도 허용된다(Hancock, 1998: 40-41; 임도빈, 2016: 317에서 재인용). 영국 행정부는 영국 정부체계에서 집행부로서의 역할을 수행하며, 본토와 해외 영토를 관할하는 영국의 중앙정부7)이다. 영국 행정부의 수장은 총리이며, 총리는 각 부처의 장관으로 구성된 내각을 관할한다. 전통적으로 하원 다수당의 지도자가 수상으로 임명되며, 수상은 재무부 수석 장관(First Lord of Treasury)과 인사장관(Minister for Civil Service)을 겸직한다. 수상의 권한은 하원에서의 지지를 바탕으로 부처의 장관들에 대한 임면권을 가진다. 형식적으로 추밀원(Privy Council)이 국왕의 고문들로 구성된 행정부 최고 기관으로 되어 있다. 추밀원은 18세기까지 국가 행정의 중심 기관으로 기능하였으나 추밀원의 위원회로부터 발전한 각 정부 부처에 실질적인 기능을 이양하여 지금은 유명무실한 기관으로 남아 있다. 그러나 형식적으로나마 국왕의 의회 구성과 해산, 선전포고 등을 추인하는 역할을 수행한다. 오랜 정치권력들 간 견제의 유산으로 영국의 행정부는 다소 복잡한 구조를 띤다. 행정수반과 관련한 조직으로는 우선 추밀원(Privy Council)이 존재한다. 추밀원은 국무에 관한 고문관들의 집합체로서, 18세기까지는 국가의 행정권력의 중심기관이었으나, 추밀원 내 위원회들이 발전되어 구성된 각 정부 부처에 대부분의 권한이 위임되어서 현재는 형식상으로만 행정부의 최고기관으로 되어있다. 수상(Prime Minister)은 전통에 따라 국왕이 하원의 다수당 지도자를 수상으로 임명한다. 수상은 재무부 수석장관(First Lord of Treasury)과 인사 장관(Minister for Civil Service)을 겸직한다. 행정부 수반으로 불리기 시작한 것은 18세기 이후이며, 수상의 권위는 하원에서의 다수의 지지확보 및 장관들을 선택하고, 이들을 개별적으로 해임할 수 있는 권한에서 파생되었다. 수상이 하원에 의석을 갖는 것이 근대적 전통이다. 영국의 국왕은 하원(평민원)의 다수당 당수를 행정부 수반인 총리(수상)로 임명한다. 총리는 내각회의의 의장으로서 내각과 행정부의 정책과정을 주도하고, 각부 장관(각료)에 대한 임면권을 실질적으로 행사한다. 그러나 의원내각제의 특성상 각료를 임면하는 대상 범위가 여당의 인사에 한정된다는 점에서 대통령제 국가인 우리나라 대통령에 비해 각료 임면권이 제한적이라 할 수 있다. 국가수반인 국왕이 존재하지만 총리는 대외적으로 국가를 실질적으로 대표하고, 대내적으로 다수당의 지도자로서 의회에서 정부를 대표하는 역할을 수행한다. 총리는 여당의 당수로서 내각의 각료에 대한 임면권을 통해 의회 여당 내에서 의원들에 대한 실질적인 지배력을 미친다. 우리나라의 대통령은 국내･외적으로 국가를 대표하고 행정부 수반으로서의 지위를 가지는 점에서 영국의 총리와 유사하나, 삼권분립 원리에 따라 국회가 제정한 법률안에 대한 거부권 및 공포권 등을 제외하고는 의회에 대한 통제권한이 미약하다. 영국은 의회중심주의 원리에 따라 의회와 행정부가 권력 융합형으로 구성되어 운영된다. 삼권분립의 원리에 따라 권력 분립형으로 구성･운영되는 우리나라와는 다른 특성을 가진다. 영국은 행정부의 구성과 운영을 내각의 결정에 따르므로 유연하고 탄력적인 정부운영이 가능하다. 행정부와 의회가 밀접히 연계되어 책임정치를 실현하나, 상호 간 견제를 위해 내각은 의회해산권이 있으며, 의회는 내각에 대한 불신임권을 가지고 있다. 따라서 행정부와 입법부 간 원활한 공조와 협력이 이루어지는 경우에는 신속하고 효율적인 국정운영이 가능하지만, 행정부와 입법부 간에 정치적･정책적으로 대립하고 갈등이 격화되거나, 군소정당이 난립하여 다수당 독자적인 내각 구성이 어려워지는 경우에는 국정운영의 안정성을 저해할 수 있다. 정부조직의 설치와 운영 측면에서 우리나라의 정부조직법과 같이 정부조직의 구성과 운영에 대한 대강(大綱)을 정해 놓은 일반법이 존재하지 않는다. 이는 행정환경 변화에 따라 정부조직의 구성과 운영을 유연하고 탄력적으로 관리할 수 있는 장점으로 작용할 수 있다.