이민정책의 국제비교

최초의 합법화는 1982년 노동부가 비EU국가출신 외국인노동자 유입 중단을 선언하면서, 이미 이탈리아에 들어와서 일하고 있는 불법이민자를 대상으로 실시되었다(Calavita, 2004: 367～368). 이 합법화 프로그램은 불법이민자를 합법화시키기 위해서 고용주가 과도한 부담을 떠안도록 설계됨으로써 신청이 예상보다 많지 않아 합법화를 한 사람이 1만 6,000명도 안 되었다. 1986년 이민법 제정에 즈음하여, 다시 합법화를 시행했으나, 당시 60만～120만 미등록 이민자가 추정되고 있음에도 10만 7,000명만이 합법화를 신청하였다. 합법화 정책이 성공하지 못한 가장 중요한 이유로 고용주들이 이주노동자의 의료 및 사회보장비용, 최저임금을 위해 합법화를 시켜주는데 관심이 적었으며 이주노동자 입장에서도 일자리를 잃을 수도 있다는 두려움을 갖고 있어서 이를 적극적으로 추진하기 어려웠다. 2단계(2005～07)는 이민자 유입이 급증하던 2005년에 다시 대대적인 합법화가 있었던 시기이다. 2005년 합법화는 노동력 부족과 인구적 필요를 언급하면서 노동계와 기업주들이 합의한 가운데 이루어졌다. 종전의 합법화와 다른 점은 '노동시장 상황'을 염두에 두고 합법화를 하였다는 것이며, 합법화의 책임을 이민자 개인이 아니라 사업주가 지도록 한 점이다. 이민자는 노동계약을 맺고 있어야만 합법화될 수 있었으며, 사업주가 정부제재를 피하려면 특정 기간 안에 사업장 내 이민자를 합법화해야 했다. 이렇게 합법화가 되면 이민자는 사회보장시스템에 통합되고, 이 시스템에 기여자이면서 수혜자가 된다. 2005년 합법화로 57만 7,923명의 이민자들이 혜택을 보았으며, 이와 관련한 대중적 논쟁 없이 정부, 기업(UGT)과 노동계(CCOO, CEOE)가 비공개회의를 거쳐 결정되었다. 이후에 이루어지는 합법화는 상시적인 체제를 갖추게 된다. 1990년대에 들어와서도 이탈리아 정부는 수차례에 걸친 합법화를 진행하였고, 이에 따라 불법이민자 규모가 증감을 반복하였다(Salis, 2012). 1990년 Martelli법에서 도입한 합법적인 외국인 도입규모를 조정하기 위한 쿼터제도 해외로부터 신규이민자를 들어오게 하는 역할보다는 이미 국내에 들어와서 취업 중인 불법이민자를 합법화하는 제도로 활용되었다. 이는 외국인력 도입 쿼터에서 신규도입 규모는 이미 취업 중인 불법이민자의 합법화 몫을 제외한 잔여분으로 정해지기 때문이다. 일례로 2007년 쿼터에서 취업허가 신청의 90%가 국내에서 취업 중인 불법이민자들이었다(Dell‘Aringa, 2008; Salis, 2012 재인용). 앞에서 살펴봤던 1990년대 법제정 시점과 맞물려 매번 20만 명 이상이 합법화되었음을 알 수 있다. 1990년 Martelli 법에는 비교적 관대한 합법화 프로그램이 포함되었는데, 종전에 고용주가 주도하는 합법화와는 달리, 이민자 자신이 합법화 신청을 할 수 있도록 하였으며, 합법화된 이민자는 2년간 유효한 거주허가를 받을 수 있으며 계속적인 고용과 충분한 소득이 인정되면 4년까지 갱신 가능하였다(Calavita, 2004). 2000년대에 들어와서도 여러 차례의 불법이민자 합법화를 실시했으며, 1990년대에 비해 그 규모도 훨씬 확대되었다. 2001년에 시행된 합법화 프로그램은 초기에는 가사노동자들만 대상으로 했지만 다수당의 압력과 고용주 조직의 로비에 힘입어 점차 다른 직종으로도 확대하게 되었고, 70만 명이 신청해서 63만 4천 명이 합법화되어 규모 면에서 전례 없이 컸다. 적어도 합법화 신청 시점을 기준으로 3개월 이상 일한 이민자가 대상이었고 불법이민자를 고용하고 있는 내국인 또는 합법적으로 거주 중인 외국인 고용주가 합법화를 지원할 수 있었다. 국제 또는 국내 범죄에 연루된 경우에는 신청자격이 박탈되었고 자영업자와 구직자 또한 지원할 수 없었다. 이를 통해 합법화된 외국인 중 절반은 노인과 장애인을 돌보는 간병인과 가사노동자였다(Perlmutter, 2014). 이탈리아의 이민법은 집권한 당의 성격에 따라 크게 다섯 시기로 변화를 보이는데, 먼저 이민법 개혁은 중도좌파정권이 들어서면서 제정된 1988년 법에 따라 불법이민자를 통제하고 연간 쿼터제를 운영하여 합법적인 이민자 유입을 규제하는 등 거주외국인 통합정책을 주요 골자로 삼는다. 그러나 2001년 9.11사태를 계기로 중도우파연합 정부가 공공질서와 범죄문제를 이민자와 연계하여 다루면서 이민 친화적 조항들을 뒤집었다. 이러한 이민정책은 2006년 중도좌파정부가 재집권하면서 다시 개방적, 진보적 성향으로 변모하였으며, 2008년 우파연합세력이 다시 집권하면서부터는 이민정책의 방향이 규제와 통제적 성격으로 변화하였다. 중도우파연합정부는 이민을 안보문제로 다루겠다는 선거공약에 따라 2009년 Security Package 법(Law 94/2009)을 제정했다. 이탈리아는 이민관련 법제와 정책이 체계를 갖추기 이전부터 국내에 들어와 일을 하고 있는 불법이민자들이 많았고, 이민법제의 틀을 마련하는 과정에서 이들에 대한 합법화가 항상 함께 시행되어 왔다. 1982년 노동부가 비EU국가 출신 외국인노동자 유입 중단을 선언하면서 최초의 합법화가 이루어졌다. 이후 여러 차례에 걸쳐 합법화를 시행했으나 고용주들의 관심부족과 이주노동자들의 일자리 상실에 대한 두려움으로 적극적인 추진은 어려웠다. 2001년에 시행된 합법화는 초기 가사노동자들만을 대상으로 하였다가 다수당의 압력과 고용주 조직의 로비에 힘입어 다른 직종으로도 확대되었고, 2009년부터 2011년까지 진행된 합법화 프로그램은 오직 가사 및 간병 분야에 종사하는 이민자들을 대상으로 하였다. 2009년에 다시 합법화 조치가 시행되었는데, 2011년까지 진행되었던 합법화 프로그램은 오직 가사 및 간병 분야에 종사하는 이민자만을 대상으로 하였다. 자격 기준은 비교적 느슨한 편이었다. 내국인, EU국민 또는 비EU국가출신 장기거주 합법이민자가 5개월 이상 이탈리아에서 일한 불법이민자들 중 최대 3명까지 합법화 신청을 할 수 있었다. 소득 기준에 있어서는, 가사도우미(housekeeper)의 경우 지원 가능한 최소 소득이 2만 5,000유로이고, 간병인의 경우 소득요건 없이 돌보는 환자의 장애증명서만으로도 지원 가능했다(Perlmutter, 2014). 하지만 이 합법화는 신청자가 50～70만 명일 것이라는 예상에 훨씬 못 미쳐서 실패했다는 비판을 받았고 합법화 과정에서 나타난 이민자에 대한 차별 때문에 이민관련 시민단체의 분노를 샀다(Salis, 2012). 또한 원칙적으로 가사서비스 종사자만을 대상으로 했지만, 다른 직종의 불법이민자들도 합법화 프로그램을 편법적으로 활용하고 있음이 합법화 신청자 국적분석을 통해 나타났다(Salis, 2012).