남북 이산가족 법·제도 정비방향 연구

우리의 북한인권법에 따른 이산가족 문제의 해결방법을 구체적으로 찾는 일이다. 알다시피 북한인권법은 북한주민의 인권 보호 및 증진을 위하여 유엔 세계인권선언 등 국제인권규약에 규정된 자유권 및 생존권을 추구함으로써 북한주민의 인권 보호 및 증진에 기여함을 목적으로 하고 있다(제1조). 이 법에서 이산가족 문제를 규정하고 있다는 점에서 보면 이산가족 문제는 북한인권 문제의 일환으로 보고 있다고 할 수 있다. 예를 들면, 북한인권법은 북한인권기록센터의 기능과 역할(제13조) 중국군 포로, 납북자와 함께 이산 가족과 관련된 사항을 담당하도록 하고 있다(제2항 2호). 또한 국회보고 사항(제15조) 중 제3호에는 국군포로 및 납북자의 송환, 이산가족의 상봉 등에 관한 계획의 수립･추진 상황을 규정하고 있다. 그러자 2000년 11월 당시 민주당의 장성민 의원이 ｢남북 이산가족 교류 등에 관한 특별법안｣을 발의하였다. 이는 이산가족 문제 해결에 대한 국민적 관심사를 반영해 성안된 것으로 보인다. 장성민 전 의원은 제안 이유에서 다음과 같이 말한 바 있다. “이산가족 문제의 해결은 민족과 인류의 비극을 종결짓는 역사적 과업으로서 특히 가족 간 상봉･재결합은 인도주의와 동포애의 문제인 바, 많은 이산가족들이 1953년 휴전 당시 20대에서 이제는 생사의 갈림길에 서 있는 70대에 이르는 등 고령화되어 가족의 생사도 모른 채 유명을 달리할 수밖에 없는 절박한 상황에 있다. ‘6･15공동선언’에 따라 8･15 이산가족 방문단 교환이 성사되는 등 남북교류에 새로운 전기가 마련된 만큼 이를 계기로 전향적인 차원에서 이산가족 교류 등에 대한 기준을 설정하고 기존의 절차를 간소화하는 등 교류의 활성화, 정례화, 제도화를 통해 남북 간의 이산가족 교류를 확대･촉진”하려는 것이라고 강조한 바 있다. 현행 남북교류협력법은 남북관계의 특수한 관계를 고려하여 효율적으로 남 북왕래에 대해 규율하기 위한 목적을 가지고 있지만 이산가족 교류가 활성화된 때에는 현행 남북교류협력법과 기타 관련 법률 속에 녹아 있는 이산가족 관련 규정만으로는 현실적인 문제에 대처할 수 없다. 이 경우 남북교류협력법을 확대하여 이산가족 문제에 관한 내용을 보완할 것인가 아니면 별도의 단행법 형식의 법령을 제정할 것인가의 문제가 제기된다. 현행 남북교류협력법의 일부규정을 개정하고 새로운 규정을 삽입하여 가장 기본적인 사항에 대해서만 추가 보완하고, 향후의 이산가족 문제의 상황 전개에 따라 구체적인 사항들을 다루는 법령을 마련하거나, 또는 민법 등의 관련법을 개정하는 방식을 취하는 것을 생각해 볼 수 있다. 이 방식은 이산가족 문제가 갖는 인도적 성격을 도외시하고 있으며 또한 이산가족 문제 해결에 소극적이라는 비난을 받을 우려도 있다. 여기서 주목할 만한 부분은 공동선언 제3항의 인도적 문제의 해결에 서명하 였다는데 있다. 따라서 남북정상회담의 가시적 성과의 하나로서 남북이산가족의 생사확인과 재회가 이루어지고 있으며 그 정례화･제도화도 예상된다. 이와 같은 이산가족간의 생사확인과 재회는 부동산소유권 등의 재산권문제 와 취적이나 호적정정과 같은 호적법상 문제를 비롯하여 중혼･상속 등의 가족법상의 문제를 어떻게 해결해야 할 것인가라는 과제를 던져주고 있다. 그러나 이를 규율하기 위한 별도의 법률이 없는 상황에서는 현행법령에 기초 하여 해결할 수밖에 없다. 그러나 현행법령은 민족분단이라는 특수한 상황 하에서 발생하는 이산가족간의 법률문제를 염두에 둔 것이 아니라, 정상적인 생활관계속에서 발생하는 법률문제의 해결을 그 전제로 삼고 있다는 점에서 한계가 있을 수밖에 없다. 어찌되었건, 남북교류협력법 등 현행 남북관련 법령이나 민법 등 기타 법령 만으로는 이산가족의 상봉, 교류 재결합을 다루기에는 여러 가지 한계가 있다. 다만, 이산가족관련법의 제정 또는 정비 방식, 그리고 포함되어야 할 내용 및 시기에 있어서는 논란의 여지가 있을 수 있다. 이러한 면에서 이산가족 교류 관련법의 정비계획은 이산가족 문제에 대한 북한의 현재의 태도와 향후의 전망에 대한 정확한 진단을 토대로 수립해야 한다. 또한 북한의 상응하는 입법이 없는 상황에서 일방적으로 그러한 파격적인 내용을 담는 입법을 할 경우, 사문화되거나, 자칫하면, 북한에게만 유리한 결과가 초래될 수도 있다. 예컨대, 우리가 이산가족의 상봉, 재결합을 허용하는 경우, 북한주민의 남한에서의 재결합 또는 남한주민의 북한에서의 재결합까지 모두를 허용 한다면 북한은 남한주민, 특히 비전향장기수나 형식적으로 전향했으나 북한가족과의 재결합을 원하는 남파간첩 등의 북한에서의 재결합만을 허용함으로써 우리가 바라는 소기의 목적을 얻지 못할 가능성이 크게 될 우려가 있다고 본다. 이러한 점은 상속문제의 경우에도 해당된다고 본다. 다시 말해서 남북 간의 합의를 전제로 하는 규정들을 법령에 두게 된다면 향후 남북 간의 협상에 임하는 우리 당국의 행동준칙을 미리 입법으로 정하 는것으로, 북한과의 협상과정에서 탄력성과 재량성을 전혀 갖지 못하게 하는 예상치 못한 상황을 초래할 수 있다. 또한, 자칫하면 입법의 내용을 사문화시켜 버리는 결과를 초래할 수도 있다. 북한과의 협상이 어느 정도 진행되어 남북 간에 이산가족문제에 대한 합의사항이 굳어져 있을 때 비로소 어떠한 내용을 입법에 반영할 것이며 적어도 이 분야에서만은 원칙적으로 상호주의가 지켜져야 한다고 생각한다. 그렇지만 이산가족이라는 인륜의 문제를 단순 남북 간 물적 교류 하듯 상호주의로 대처하는 것은 자칫 인간의 존엄성과 행복추구권을 도외시한 정치적 판단과 타협으로 비춰질 수 있으므 로 인도주의 정신에 바탕해야 한다는 점을 강조하고 싶다. 그것이 우리 헌법이 선언하고 있는 헌법 가치이며 인간으로서의 존엄과 행복추구권을 실현할 수 있는 최소한의 헌법적 기본권 보장 내용이라고 생각한다. 재판부는 판결문에서 “이씨가 중국여권을 갖고 입국했으나 중국주재 북한대사관에서 발급한 해외공민증을 갖고 있는 만큼 중국인이 아닌 북한주민”이라며 “헌법 제3조 규정의 취지에 비추어 북한주민은 대한민국 국민으로 인정해야 한다”고 밝혔다. 재판부는 또 “이씨가 출생할 당시 부친의 국적이 조선인이었고 대한민국 건국 이후 부친이 대한민국 국민으로 인정되었다”며 “국적법 규정에 비춰 볼 때도 이씨는 대한민국 국민에 해당하기 때문에 이씨를 불법입국 외국인으로 간주해 강제퇴거명령을 내린 것은 위법”이라고 밝혔다. 이어 “헌법상 북한지역도 대한민국 영토인 만큼 북한에서 발급한 해외공민증을 갖고 있고, 중국에서 발급한 외국인거류증을 갖고 있더라도 대한민국 국적의 취득과 유지에 아무런 영향을 받지 않는다”고 하였다.