연안침식 대응정책의 개선방안 연구 A Study on Improvement Measures for Coastal Erosion Management Policy

연안정비사업은 10억 원 미만의 소규모 사업으로 단기간에 완료되는 사업도 있지만 100억 원 이상으로 수년에 걸쳐 추진되는 사업도 있다. 이러한 대규모 사업은 예산 투입의 여건에 따라 사업기간이 길어지거나 당초 설계와 달리 축소되는 경우도 있다. 속초시 영랑동의 연안정비사업의 경우 침식방지를 위한 헤드랜드와 잠제를 설치한 사업인데, 2001년부터 2008년까지 7년간에 걸쳐 장기간 시공하면서 공사완공 시 예상되었던 효과가 나타나기 전에 일부 설치된 시설로 인해 새로운 침식현상이 발생하였다. 그리고 설계에서 계획된 양빈이 시공되지 않은 문제도 있었다. 현재 영랑동 침식방지사업은 침식방지를 위한 거대한 시설물이 설치되었음에도 불구하고 연안침식모니터링 결과는 여전히 심각한 수준으로 나타났다. 해안에서 이동하는 연안표사가 해안선과 직각으로 설치된 시설로 차단되면 표사 상류에서는 토사가 퇴적되고 하류에서는 침식이 발생한다. 연안표사를 차단하는 시설은 어항방파제, 도류제, 돌제가 대표적이다. 이중에서 국내 도류제에 의한 침식은 울산시 진하해수욕장이 대표적인데 2000년, 회야강 남측에 도류제가 건설되면서 해빈폭이 60m에서 20~30m로 감소했고, 강릉시 강문해변도 도류제에 따른 침식이 발생한 지역이다. 방파제 등 시설물이 파랑을 차폐하면 차폐되는 해역은 정온해진다. 시설물이 설치되어 파랑이 차폐되면 차폐역 밖에서 안으로 새로운 연안표사가 발생하고 침식이 발생한다. 우리나라에서 파랑을 차폐하는 대표적인 시설물은 어항방파제이며 동해안에 다수 설치되어 침식을 유발한다. 어항 방파제가 신설되거나 확장되면 차폐역이 넓어지고 경계가 이동하여 침식이 가중되고 침식구간 또한 이동한다. 동계 및 하계에 파랑 차폐역에 퇴적된 모래는 다시 남쪽방향으로 이동하지 못해 항의 외측에서는 모래가 감소한다. 어항에 의해 침식된 모래의 일부는 항내 매몰문제도 동반한다. 해변이나 주변 해역에서 해사를 채취하면 침식이 발생한다. 모래해안의 경우 평형단면을 갖는 표사한계수심에서 모래를 채취할 경우 해안선이 후퇴하고 침식이 발생한다. 또한 해사를 채취하면서 생긴 웅덩이는 파랑과 파향을 변하게 하고 결국 표사방향도 분리시켜 침식이 발생된다. 해사채취에 따른 침식은 지속적으로 발생하고 있으나 아직까지 해사채취에 따른 침식을 명확하게 규명한 사례는 드물다. 일반적인 해사채취와 유사한 방식으로 침식을 발생시키는 규사 채취 사례는 전남 신안군 대광해변이 대표적이라고 할 수 있다. 대광해변 주변 연안에서 과거 1967년부터 규사가 채취되었다. 1991~2002년간 20,948,983㎥의 규사가 채취되었는데 규사가 채취된 구역이 육역, 바닷가, 해역에 광범위하게 분포하여 대광해변의 침식의 주요 원인으로 작용하였다. 우리나라는 토지에 대한 국민신탁이 활발하지는 않지만 2006년에 제정된 ｢문화유산과 자연환경자산에 관한 국민신탁법｣에 따라 문화유산과 자연환경자산을 취득하여 보전･관리하도록 하고 있다. 이를 위해 문화유산국민신탁과 자연환경국민신탁이 각각 설립되어 역할을 수행하고 있다. 하지만 이들 국민신탁은 민간차원의 모금활동이나 기부 또는 증여에 의존하고 있기에 사업실적이 활발하지 못한 상태이다. 프랑스에서의 연안토지매입제도가 국민신탁과 일치하지 않지만 목적과 관리방식에 있어서는 동일하다고 할 수 있다. 따라서 현재 ｢문화유산과 자연환경자산에 관한 국민신탁법｣에 따른 국민신탁을 확대, 활용한다면 도입 가능성이 낮지만은 않다. 상수원보호구역 및 수변구역의 토지와 시설을 국가가 매입하여 녹지조성 등 환경친화적 관리를 통해 상수원의 수질개선을 도모하는 토지매수제도도 시행중에 있다. 매수한 토지는 국가소유로 하고 매도하거나 임야 및 녹지외의 용도로 변경할 수 없도록 하여 개발을 억제하는 강력한 수단으로 이용되고 있다. 공법상 ‘공물’이란 공적 목적에 이바지하는 물건으로서 공법적 규율을 받는 것을 뜻한다. 공물은 그 목적에 따라 직접 일반공중의 공동사용에 제공되는 물건인 ‘공공용물’, 직접적으로 행정주체 자신의 사용에 제공되는 ‘공용물’, 공공용 또는 공용으로 제공된 것은 아니지만 그 공공목적상 그 물건 자체를 보존하기 위한 물건인 ‘공적 보존물(보존공물)’로 크게 구분할 수 있다. 그리고 성립과정에 따라 공물을 나누어본다면 하천, 해변 등과 같이 인위적 가공 없이 자연상태 그대로 행정목적에 쓰일 수 있는 실체를 가진 물건인 ‘자연공물’과 도로, 공원 등 공공목적에 제공되기 위하여 행정주체에 의해 인위적으로 가공된 물건인 ‘인공공물’로 나눌 수 있다. 모래자원은 공공재로서 해수욕장 등을 통하여 일반공중이 사용할 수 있게 제공되기 때문에 ‘공공용물’로 볼 수 있고, 천연 암석의 풍화･침식작용으로 발생된 알갱이가 하천 등에서 퇴적되어 나타나므로 ‘자연공물’로서의 성격을 동시에 가지고 있다. 즉, 모래자원은 공법적으로는 공공용물이자 자연공물로서 성격을 지니고 있는 것이다. 공물주체와 사용자간에 발생하는 법률관계를 ‘공물의 사용관계’라고 한다. 공물의 사용관계는 공공물은 행정주체가 스스로 이용하는 것을 직접 목적으로 하고, 보존공물도 공적목적을 위하여 보존하는 것을 목적으로 하기 때문에 그 사용관계가 특별히 문제될 것이 없다. 다만 일반적으로 일반공중의 사용에 제공되는 것을 목적으로 하는 공공용물인 경우 그 사용관계가 문제된다. 공물의 사용관계는 공물을 그 본래의 목적에 따라 자유로이 사용하는 ‘일반사용’과 일반사용의 범위를 범어서는 사용인 ‘특별사용’으로 구분된다. 특별사용은 다시 법률상 성질을 기준으로 허가사용, 특허사용 등으로 나누어진다. 허가사용은 공물사용이 ⅰ) 타인의 공동사용을 방해하는 경우, ⅱ) 공물의 존재를 해하는 경우, ⅲ) 공공질서에 위해를 줄 우려가 있는 경우 일반적으로 그러한 사용을 금지하면서 특정한 경우 그 제한을 해제(취소)하여 그 공물의 사용을 허용하는 것을 의미한다. 한편 특허사용은 공물관리청이 그의 공물관리권에 의하여 특정인에 대하여 일반인에게는 허용되지 않는 특별한 공물사용의 권리를 설정함으로써 발생하는 사용관계를 뜻한다. 우리나라의 경우 ‘모래자원’이라는 자연공물에 대하여 일정한 이해관계를 가지고 이용하는 자로는 해안 주변 지역주민과 광업권자로 나누어볼 수 있다. 해안 주변 지역주민은 관광객들이 인근 해변의 모래자원을 이용하기 위하여 찾아와 숙박시설, 식당 등 자신들이 소유한 시설을 사용하는 경우 영업상 이익을 얻고 있다. 이 경우에 만약 행정청으로부터 영업 허가를 받을 필요가 없다면 ‘일반 사용’에 해당하지만, 허가를 받아서 영업을 한다면 ‘허가사용’으로 볼 수 있다. 즉, 전자의 경우에는 허가 기타 특별한 행위를 요하지 않고 모래자원을 자유로이 사용할 수 있는 반면, 후자의 경우 모래자원을 자유롭게 사용하기 위해서는 행정관청이 일반적인 제한･금지를 해제해야 가능한 것이다. 한편 광업권자는 행정기관이 광업권자에게 해당 광구에서 모래자원을 이용할 수 있는 주관적 권리를 설정해주었기 때문에 ‘특허사용’으로 볼 수 있다. 즉, 광업권자는 광업권 범위 내에서 모래를 채취한 경우 해당 모래에 대한 소유권을 취득할 수 있는 특별한 지위를 누리는 것이다.