중국환경브리프China Environment Brief 2018-02호

2018년 3월 17일 개최된 중화인민공화국 제13기 전국인민대표대회 제1차 회의에서 「국무원 기구 개혁방안에 관한 결정」이 통과되면서 중국 정부조직이 큰 폭으로 개편 되었다. 1978년 개혁개방 이후 8번째로 시행된 이번 정부조직개편은 1998년 개편 이후 20년 만의 최대 폭의 개편으로 꼽히고 있다. 이번 조직개편이 당의 위상을 한층 강화하고 행정조직의 효율성 제고를 도모한 개편으로 평가를 받고 있는 가운데, 국토·환경부문의 조직은 어떻게 개편되었고 그 특징은 무엇인지 살펴보기 위해 2018년 6월 8일 광화문에서 “중국 국토·환경부문 정부조직 개편 집담회”를 개최하였다. 집담회에는 학계 및 국책연구기관의 각 분야 중국전문가와 환경전문가 10인이 참석하였으며, 본 글에서 집담회의 논의결과를 담화형태로 소개하고자 한다. 2018년 3월 제13기 전국인민대표대회에서 대대적인 국무원 기구 개편이 있었습니다. 장관급 기구 8개, 차관급 기구 7개가 축소되어 총 26개 기구로 조정이 된 이번 정부조직개편은 1998년 이후 20년 만의 최대 폭의 개편으로 꼽히고 있습니다. 무엇보다 중국경제성장을 주도 했던 국가발전개혁위원회의 기능을 대폭 축소하고 생태환경관리기능의 전면 통폐합이 단행되었다는 점이 특징이라고 할 수 있습니다. 사실 이번 생태환경관리기능의 전면적 통폐합은 지난 2017년 10월 제19차 전국대표대회 업무보고에서 시진핑 국가주석이 밝힌 ‘생태문명건설’ 계획의 후속조치의 성격이라고 볼 수 있습니다. 당시 시진핑 국가주석은 ‘생태문명건설’을 중국의 지속가능발전을 위한 천년대계(千年大計)로 규정하고, 생태환경관리시스템의 개혁 필요성을 밝힌 바 있습니다. 이에 이번 국토·환경부문 정부조직개편에서는 생태환경관리 체제 개혁의 요구에 따라 그동안 환경관리 기능이 여러 부처로 분산되어 나타난 부처 간 업무중첩, 책임소재 불명확, 이로 인한 관리 소외지역발생 등의 문제를 해결하는데 중점을 두고 환경관리기능을 대대적으로 통폐합하였습니다. 대외경제정책연구원에서는 이번 정부조직개편이 정부 운용 및 행정 효율화를 위한 것으로 평가한 바 있습니다. 중국 정부나 언론에서도 부처 간 업무 중복과 그로 인한 책임소재 불명확 등이 이번 조직개편의 배경이라고 밝히고 있습니다. 하지만 보다 심층적 차원에서 보면, 이번 정부조직개편은 2017년 10월 19차 당대회부터 이어진 시진핑 주석과 당을 중심으로 하는 권력 집중화 과정의 일부로 봐야 할 것입니다. 예를 들어, 경제 정책 결정과 관련해서 ‘중앙재경영도소조’가 19차 당대회에서 위원회로 격상되었습니다. 임시적 태스크포스의 성격이 있는 소조를 항시적 운영주체인 위원회(위원장: 시진핑)로 격상시킨다는 것은 경제정책의 추진에서 시진핑 주석을 중심으로 한 당이 더욱 더 강력한 영도력을 발휘하겠다는 의지의 표현으로 볼 수 있습니다. 이와 더불어 국무원(정부) 내에서 그동안 경제발전의 컨트롤타워 역할을 한 국가발전개혁위원회의 기능을 축소하고 재정부와 상무부 등의 많은 기능을 축소한 것도 유사한 맥락입니다. 즉 정부 위의 핵심컨트롤타워로서 당의 역할을 더욱 강화한 것이 이번 조직 개편의 핵심 포인트입니다. 거시적으로 볼 때 중국에 소위 권위주의 정권의 딜레마가 강화되고 있다고 생각합니다. 권위주의 국가는 민주주의 국가보다 정책 시차가 짧습니다. 시대적 요구에 맞는 적절한 정책을 추진한다면 효과가 빠르고 긍정적으로 나타나지만, 시대역행적 정책을 추진한다면 국민에게 돌이킬 수 없는 막대한 손해를 안길 수도 있습니다. 다만 이런 측면에서 볼 때, 최근 환경문제에 대한 중국 정부의 인식과 정책은 적절히 추진되고 있다고 생각합니다. 베이징보다 심각한 대기오염 문제에 직면해있는 인도가 문제해결에 어려움을 겪고 있는 것은 민주주의 국가로서 이해당사자 간 합의를 이루기 어렵기 때문으로 지적되고 있습니다. 이에 반하여 최소한 환경문제 해결에 있어서는 권위주의 국가 중국은 알맞은 과녁을 정해 놓고 화살을 쏘고 있다고 평가할 수 있을 것 같습니다. 기본적으로 이번 중국 정부의 조직개편은 개발이용과 보호관리 기능을 나눈 것이 맞습니다. 특히 환경보호를 위한 기능을 생태환경부로 집중한 것은 중국 내에서 환경문제 해결에 대한 대중의 인식이 일정 수준 이상에 이르렀기 때문으로 풀이됩니다. 특히 이는 경제성장과 더불어 환경보호 인식의 향상과도 궤를 같이하며, 결국 환경정책의 발전 과정으로 이해할 수 있습니다. 예를 들어 최근 중국 국민소득이 8,000달러인데 우리나라도 그 수준이었을 때는 이와 비슷하게 환경보호에 대한 국민적 요구는 물론 정부의 변화도 있었다고 생각됩니다. 기존에 부처별로 흩어져 있던 환경보호기관은 사실 있으나 마나한 존재였고 중국이 이번에 환경보호기능을 강화한 것은 우리나라가 환경청에서 환경부로 전환한 시기의 상황과 비슷한 것으로 보입니다. 이번 생태환경부 조직개편은 다음과 같은 원칙을 준수하였다. 첫째, 뚜렷한 목표 설정이다. 이번 생태환경부 조직개편의 목표는 매우 명확하다. 바로 중국의 새로운 사회·경제 발전과 환경보호 수요에 맞춰 이에 상응하는 환경보호 정책을 실행하는 것이다. 즉, 가장 엄격한 잣대를 적용한 생태환경보호 제도를 시행하고 녹색성장과 녹색 생활방식을 표방하여 심각한 환경문제를 해결하는데 주력하겠다는 것이다. 이러한 목표를 실현할 수 있도록 분산되어 있는 환경보호업무를 통합해 생태환경부가 각종 환경 및 도시·농촌 오염물질 배출에 대한 관리감독권과 행정권을 통일적으로 행사하여 환경오염관리를 강화하도록 하였다. 둘째, 문제의식에 입각하였다. 이번 개편은 현대적 관리이념을 바탕으로 산, 숲, 밭, 호수, 풀은 모두 하나의 ‘생명공동체’라는 생태계 관리이념에 입각하였다. 새롭게 출범한 생태환경부는 관계부처와의 협력 및 소통, 인원 재배치, 제도 개혁 등 제반 업무 개혁 또한 동시에 추진해야 하는 상황이다. 전 환경보호부의 모든 업무는 새롭게 출범한 생태 환경부로 모두 이관되어 업무, 인원, 조직 측면에서는 큰 변화가 없지만, 6개 관계부처로부터 받아온 추가 업무는 생태환경부 조직에 알맞게 업무 분장을 마쳐야 한다. 생태환경부는 이미 ‘조직’, ‘기능’, ‘편성’을 명확히 정한다는 ‘3정(定)’방안을 확정해 국무원 비준을 신청해 둔 상태이며, 유관기관 및 지방정부 환경보호 부서와 환경보호 방안 및 조직개편에 관한 생각을 나누며 이번 조직개편이 성공적으로 마무리 될 수 있도록 다양한 노력을 경주하고 있다. 이와 함께 앞으로 기타 유관기관과의 협력을 강화해야 한다. 생태환경부 출범 후 새롭게 설립된 자연자원부와 응급관리부 그리고 기존의 국가발전개혁위원회 등 관련 기관과의 협력을 강화하고 생태환경정책의 공동 연구 및 수립을 위한 부처 간 정보공유와 정책 연계를 강화할 필요가 있다. 기존의 ‘국토자원부’에서 자연자원 소유권 관리의 미흡한 부분, 공간이용계획 중복 등의 문제 해결을 목적으로 ‘자연자원부’로 개편되었다. 전신인 ‘국토자원부’에서 기능이 확대된 부분은 첫째, 수리부, 농업부, 임업국에 분산되어 있던 자연자산의 소유권 관리 및 자산가치의 보호 기능이 자연자원부로 통합되었다. 이를 통해 자연자원부는 기존에 관리하던 토지, 광산, 해양 자원뿐만 아니라 물, 초원, 삼림 및 습지 자원의 관리를 담당하게 되었다. 둘째, 국토공간계획 수립 역할을 담당하게 되었다. 주택도농건설부, 국토부, 국가발전개혁위원회로 분산되어 있던 토지이용계획 수립 역할이 자연자원부로 통합되었다. 셋째, 국가해양국의 기능은 통폐합되었다. 국가해양국의 해양오염관리, 해경, 해양권익수호 등의 업무 등 타부처로 이관된 기능을 제외하고 나머지 기능은 자연자원부로 통폐합되었다. 단, 대외적으로 국가해양국의 이름은 유지한다. 하나의 부처가 개발과 보호의 기능을 모두 가질 경우 보호보다 개발이 우선되 측면이 있습니다. 일본이 후쿠시마 원전사고를 계기로 원전 이용허가와 규제를 분리시킨 것과 같이, 중국도 자원개발·이용부처가 보호·규제기능을 함께 가지고 있을 때 보호·규제기능이 제대로 작동하지 않았기 때문에 두 기능의 담당부처를 분리한 것입니다. 개발·이용과 보호·규제의 기능은 어떤 특정시기에는 하나로 통합되어 있는 것이 효율적이지만, 어떤 시기에는 분리되는 것이 효율적입니다. 우리나라의 물관리 일원화는 중국보다 한 단계 더 나아간 것이라고 볼 수 있습니다. 중국은 개발·이용과 보호·규제의 역할이 하나의 부처에 있을 경우 보호·규제기능이 제대로 작동하지 않는 것입니다. 중국이 환경보호 임무를 완수한 후에는 두 기능을 다시 합치지 않을까 생각됩니다. 2017년 4월 발표된 「허베이슝안신구규획강요」(이하 ‘강요’)에 따라 허베이성 슝안신구(河北省 雄安新区)가 녹색도시기초인프라, 녹색스마트교통시스템 구축을 통해 신시대 생태문명의 대표 도시로 조성될 계획이다. 슝안신구는 허베이성 슝(雄)현, 룽청(容城)현, 안신(安新)현 3개 현을 아우르는 1,779㎢ 규모의 지역으로, 중국정부는 이 지역을 국가급 신구(新区) 중 하나로 지정하고 2035년까지 자율주행, 인공지능 등 차세대 정보기술과 바이오 등 분야를 기반사업으로 하는 스마트시티로 조성할 계획이다. 궁극적으로는 베이징의 비수도기능을 슝안신구로 이전하여 베이징과 톈진으로 집중되는 경제력을 허베이 지역으로 분산시켜 지역 간 균형발전을 도모하고 있다. 중국정부는 중국의 혁신거점으로 성장할 것으로 기대되는 슝안신구를 생태문명 도시로 조성할 방침이다. ‘강요’에 따르면 슝안신구는 삼림녹화율 40%를 목표로 대규모 조림 및 국토녹화사업을 추진하고 도시공간에 생태습지를 조성한다. 또한 우수기술을 도입하여 오수 및 쓰레기 처리시스템을 구축하고 녹색교통과 대중교통의 운행비율을 제고하며 초저에너지소모 건축기술 보급 및 에너지 소비 구조 개선을 추진한다.