연안침식 대응정책의 개선방안 연구 A Study on Improvement Measures for Coastal Erosion Management Policy

사업 및 기술분야에서의 한계와 문제는 첫째, 연안정비사업 체계의 한계를 들 수 있다. 연안정비사업이 침식발생 지역의 피해저감 또는 복구를 위한 사업이 거의 대부분이고, 재원확보가 어려워 사업추진율이 저조하며 사후관리가 매우 허술하다는 것이다. 둘째, 침식대응사업의 시행방식 문제이다. 침식대응사업이 지연되거나 장기간 걸쳐 시행됨에 따라 2차 피해가 발생하거나 기대한 사업효과를 제대로 얻지 못한 경우가 발생되었다. 사업계획 당시 예측하지 못한 영향변화에 적절하게 대응하지 못하기 때문이다. 셋째, 침식대응사업 이후의 사후관리를 통한 피드백이 부족하다. 넷째, 조사, 기술, 계획, 사업 등이 유기적으로 연계되지 못하고 있다. 다섯째, 침식대응사업의 지원을 위한 정보시스템이 없어 침식 관련 각종 조사 및 관측자료가 축적되고 관리되지 못하여 제대로 활용할 수 없다는 것이다. 여섯째, 침식대응이 전문지식을 필요로 함에도 불구하고 정책담당자들의 의사결정을 지원할 수 있는 전문적 지원체계가 없다는 것이다. 현재 우리나라에서 연안침식에 관한 종합계획은 연안관리법에 따라 해양수산부가 수립하는 연안정비기본계획이라고 할 수 있다. 우리나라에서 발생하는 연안침식 피해 대응은 주로 연안정비기본계획에 따라 시행하는 연안정비사업을 통해 이루어지기 때문에 연안침식 대응을 위한 연안정비기본계획의 중요성은 매우 크다고 할 수 있다. 그러나 연안정비기본계획은 지자체 사업 수요 중심의 연안정비사업 선정과 시행에 초점이 맞춰져 있어 연안침식 대응에 관한 중장기 전략을 제시하는데 한계가 있었다. 연안정비사업 선정과 시행 중심의 연안정비 기본계획은 침식발생 지역에 국한한 인공시설물 설치에 의존한 결과를 초래하였고 연안정비사업의 효과가 만족할 만한 수준에 도달하지 못하게 되었다. 이와 같은 문제를 해결하기 위해서는 연안정비기본계획이 단순한 연안정비사업에 국한된 계획의 성격을 탈피하여 연안침식 대응 관련 전 과정을 통합적･유기적으로 연계할 수 있는 국가 중장기 전략의 위상을 갖추어야 한다. 2016년에 수립된 제2차 연안통합관리계획 변경계획에서도 연안정비기본계획을 연안재해 대응에 관한 국가 전략의 위상을 갖는 계획을 수립해야 한다고 제시하였다. 결론적으로 연안정비기본계획에서는 연안침식 발생-대응-사후관리에 이르는 전 과정에 대한 내용을 담기보다 침식이 발생한 지역에 대한 사업 시행에 초점을 맞추었다. 연안관리법에서 규정한 연안정비기본계획 성격을 단순한 사업계획으로 해석한 측면이 있다고도 볼 수 있다. 연안침식에 관한 중장기 전략 제시보다 연안정비사업에 초점이 맞춰진 연안정비기본계획수립에 따른 문제는 다음과같이 지적할 수 있다. 첫째, 우리나라 연안침식 대응에서 획일적인 시설물 설치 방식을 당연하게 받아들이게 되었다. 연안침식에 대응하는 방식은 시설물 설치 등 경성공법 이외에도 연안의 자연지형을 고려한 다양한 대응 방법을 적용할 수 있는 토대 구축이 부족하게 되었다. 연안정비기본계획이 처음 수립된 시기에는 단순한 인공시설물설치에 의존하였더라도 중장기 전략을 통해 우리나라 지형에 적합한 다양한 대응 방법을 마련하는 근거를 마련할 수 있었을 것이다. 제2차 연안정비계획에서는 ‘2. 연안침식 저감대책 추진현황 및 강화방안’에서 침식대응을 위한 중장기 전략의 일부가 포함되어 있다. 예를 들면 ‘과학적인 실태파악 및 자료 확보’, ‘연안침식저감 및 대응을 위한 기술개발’ 등이 포함되어 있으나 모니터링 실시, 지침 및 기준 개발, 침식예방기술 개발 등 단편적인 내용만 포함되어 있고 침식대응을 위한 종합적 계획으로서 기능을 하고 있지 못한다고 평가할 수 있다. 또한 침식모니터링을 실시하여 침식원인 분석 및 대응자료로 활용하도록 하였으나 계획의 후반에 제시된 연안정비사업 선정과 시행과 연계가 불분명할 뿐만 아니라 향후 침식모니터링 결과의 활용에 관한 구체적인 방안이 전혀 제시되어 있지 않다. 제2차 연안정비(변경)기본계획에서는 ‘해안선의 지속가능성 확보’, ‘연안정비사업의 효과 제고를 위한 관리 강화’, ‘연안정비사업 추진체계의 개선’을 추진전략으로 제시하였다. 추진전략은 연안정비사업의 중장기 전략이라고 할 수 있으나 추진전략의 내용이 매우 짧게 제시되어 있을 뿐 추진전략을 연안정비사업 선정과 시행을 포함한 연안침식 대응에 관한 전반적인 사업 추진과정에서 적용할 실행 방법에 대해서는 제시하지 못하고 있다. 연안침식과 관련된 대표적인 선행연구는 국토해양부(2009), 해양수산부(2015), 한국해양과학기술원(2014~2016) 및 조광우 외(2006) 등이 있다. 국토해양부(2009)는 연안관리법에 근거한 법정계획인 연안정비기본계획을 수립하기 위한 연구이다. 연안관리법에서 정하고 있는 연안정비사업은 연안보전사업이 대부분이며, 연안보전사업 가운데는 대부분이 연안침식 대응을 위한 사업들이다. 따라서 연안정비기본계획에 담겨있는 사업 중에는 연안침식 대응사업이 가장 많다. 이러한 연안정비사업의 수요를 파악하고 대응책으로서의 적정한 사업의 내용과 규모를 판단하여 추진계획을 수립하는 것이 동 연구의 목적이다. 연안정비사업의 목표와 전략을 설정하고 개별 사업의 추진계획을 제시하지만, 연안침식 대응을 위한 전략이 아니며, 침식대책을 필요로 하는 지자체의 신청에 대해 평가를 통해 사업을 선정하는 것이 동 연구의 주요 내용이다. 동 연구에서 연안침식문제의 심각성을 제기하고 있지만 침식대응을 위한 지역별 추진사업의 계획이었으며, 연안침식의 원인 분석과 침식대응을 위한 체계의 개선사항을 제시하는 데는 부족하였다. 해양수산부(2015)는 연안관리법의 개정으로 도입된 ‘연안침식관리구역’제도의 시행을 위한 연구로써, 연안침식관리구역의 지정을 위한 기준을 설정하고 지정 대상 후보지를 검토한 후 실제 관리구역 지정을 위한 연구이다. 또한 지정된 연안침식관리구역의 관리계획(안)을 제시하여 각 관리구역별 추진해야 하는 사업들을 제시하였다. 동 연구는 침식피해가 심각한 지역을 대상으로 연안관리법에서 정한 연안침식관리구역의 지정과 관리계획 수립이라는 한정된 목적을 위한 연구이다. 연구결과에 따라 3개 지역이 연안침식관리구역으로 지정된 바와 같이 특정지역에 한정된 침식대책이었으며, 침식관리를 위한 제도와 사업추진의 문제분석과 체계의 개선에 대한 내용은 포함되지 않았다. 한국해양과학기술원(2014~2016)은 연안침식의 원인과 메커니즘을 파악하고, 대응할 수 있는 공법을 개발하는 R&D 연구이다. 연구내용의 대부분이 침식의 원인과 예측을 위한 모델을 개발하고 효과적인 공법을 개발하는 등의 기술분야에 제한된 연구이다. 다만 연구내용의 일부로써 침식대응의 통합적 대응체계 구축이 포함되어 1차연도에 수행되었지만 중단되어 성과를 거두지 못했다. 조광우(2006)는 연안침식의 원인이 되는 해안개발사업의 유형을 조사하고, 각 유형별 환경영향평가의 방법과 환경영향을 저감하는 방안을 연구하였다. 동 연구는 해안개발사업 시행 시 발생되는 환경영향 가운데 연안침식문제에 집중하여 환경목표의 설정방안과 이를 달성할 수 있는 방안을 일차적 저감방안과 이차적 저감방안으로 구분하여 제시하였다. 하지만 동 연구는 개발사업의 시행을 전제로 발생되는 연안침식의 저감방안을 제시하면서 연안침식의 원인행위의 억제가 아니라 피해의 저감측면에 접근하였다. 즉, 침식피해에 적절하게 대응하기 위한 침식관리체계의 문제 분석과 개선사항에 대해서는 다루지 않았다. 이처럼 지금까지의 여러 연구들은 사업계획의 수립, 기술개발, 개발사업에 의한 침식영향 저감 등의 특정 목적에 부합하는 연구내용에 한정되어 있다. 반면에 본 연구는 연안침식문제에 대응하는 법률적 체계, 정책개발, 기술개발 지원, 사업 시행 등 침식과 관련된 일련의 행정적 수단들의 전반을 살피고 개선사항을 제시하는 종합적인 연구라 할 수 있다. 특히, 장기간에 걸쳐 추진되어 온 연안 침식의 정책과 사업의 추진실태를 평가하고 개선방안을 제시함으로써 침식대응 정책의 새로운 전환을 기대하는 연구라는 데 차별성이 있다.