교육정책포럼 2014년 통권256호

학교에는 국회, 교육부, 시·도교육청, 지역교육지원청, 시·도의회, 광역지자체 등 전방위로 규제가 내려온다. 사회적 문제만 생기면 가장 손쉬운 대책은 ‘교육을 강화’하겠다는 것이고, 선거 때만 되면 학부모의 표를 모으는 방법은 교육을 손보겠다는 공약이다. 그 결과 학교에는 온갖 규제가 넘쳐난다. 한국교총이 3월 25일부터 4월 7일까지 교원들에게 규제개혁과제를 묻자 봇물 터지듯 의견이 들어왔다. 그 중 중복되는 내용, 개인의 민원성 불만사항, 규제의 이익이 더 큰 사안 등을 제외하고 꼽은 과제만 95개에 달했다. 대부분의 규제가 만들어질 때 그럴듯한 명분은 있다. 예를 들어 ‘어린이놀이시설 안전관리법’에서는 어린이 놀이시실 설치검사를 의무적으로 실시하고 기준에 미달할 경우 시설을 즉시 폐쇄토록 하고 있다. 어린이 안전을 위한다는 명분은 타당하다. 그러나 실제로 검사 기준은 선진국에 비해서도 엄격하고 천편일률적이다. 설령 기준보다 더 안전한 기구일지라도 형태가 다르면 기준미달이 된다. 기준미달 시설을 보수하도록 예산을 주는 경우는 없기 때문에 학교는 대부분의 경우 폐쇄된 시설을 철거할 수밖에 없다. 법령상의 규제만 있는 것은 아니다. 교육과정에 영어시간은 늘었지만, 학교는 정원규정 때문에 정규 영어교사 임용이 늘지 않아 영어회화 전문강사를 채용해야 하는 형편이다. 전문계고 교사 임용이나 배치가 세부적인 전공이 아닌 통합된 교사자격표시를 기준으로 이루어지다 보니 통합교과라는 명분 아래 상치교사를 양산하고 있기도 하다. 예를 들어 화공·섬유 교과에 화공 교사만 임용돼 섬유 전공 교사가 절대적으로 부족해진 것이 대표적인 예다. 시·도교육청 단위로 가면 규제는 더 다양해진다. 강원도의 한 초등학교는 요즘 누구나 흔하게 쓰는 노트북컴퓨터 하나를 구매할 때도 일일이 도교육청의 승인을 받아야 하는 불편을 호소했다. 도교육청의 ‘물품정수관리지침’에 노트북이 대상 물품으로 분류돼 있기 때문이다. 이런 사정은 대부분 시·도가 마찬가지다. 정수물품은 예산 낭비와 기관별 보유 형평 등을 고려해 일정한 숫자로 관리해야 하는 주요 물품을 가리킨다. 주로 각종 차량이나 컴퓨터 서버 등 고가의 장비가 들어있다. 그런데 노트북컴퓨터가 과거 고가장비였을 당시의 분류를 벗어나지 못하고 여전히 이렇게 관리를 받아야 하는 장비로 분류돼 있는 것이다. 오래된 규정에 매여 어려움을 겪는 사례는 이뿐만이 아니다. 통폐합 대상이 되지 않기 위해 고심하고 있는 농어촌 소규모 학교가 그 대표적인 예다. 1면 1교와 같이 특정한 조건에 해당하지 않는 농어촌 소규모 학교의 경우, 통폐합 기준은 9년째 60명 수준이다. 시·도별로 자체 기준 설정이 가능하지만 60명 기준을 그대로 유지한 시·도도 여럿 있다. 학생 수도 줄고, 학교 교육 여건이 변했지만 규정은 그대로다. 일부 시·도는 초빙교사가 임기 만료 전에 수석교사 지원을 못 하도록 제한한다. 다른 시·도와의 형평성에도 어긋날 뿐 아니라 우수 교사의 수석교사 지원을 제한했다는 것이 현장 교원들의 의견이다. 부전공 자격을 적용한 타 시·도 교류를 제한해 피치 못하게 부전공으로 교과를 바꾼 교사는 타 시·도 전출 길이 사실상 막혀 있다는 문제도 나왔다. 학교 운영에도 규제 사항은 많다. 사안이 발생할 때마다 시·도교육청에서 각종 위원회를 설치하라는 요구를 하는 것도 행정낭비이며 규제이다. 취학 학교 변경이 까다로워 오히려 위장전입을 양산하고 있는 상황도 지적됐다. 농어촌 병설유치원에 장거리 통학 학생이 있어도 학교예산 범위 내에서도 통학비를 줄 수 없도록 규제하고 있는 사례도 있었다. 규제는 학교행정을 넘어 교실수업에까지 뻗쳐 있다. 대표적인 것이 창의적 체험학습의 범교과 학습 주제다. 각종 지침으로 꼭 가르쳐야 하는 범교과 학습 주제는 39가지다. 명시된 시간만 계산해도 창의적 체험활동 시간의 75%까지를 범교과 학습에 할애해야 할 정도다. 정보화 및 정보윤리교육·미디어교육·지적재산권교육, 국제이해교육·다문화교육, 녹색교육·환경교육·에너지교육 등과 같이 상당 부분의 내용이 겹치는 주제들이나 진로교육이나 보건교육처럼 선택과목과 중복되는 경우도 있다. 시·도교육청별 지침을 통해 학습주제 당 교육시간을 정해놓아 사실상 창의적 체험학습 교육과정을 자율적으로 구성할 여지가 없는 것이 현실이다. 학교에 따라서는 스포츠클 럽도 창의적 체험활동 시간을 이용하고 있어 더 여유가 없다. 학교폭력이 문제가 되자 학교스포츠클럽을 도입하고, 수학여행 사고가 나자 안전교육을 강화한다는 식으로 사안이 발생할 때마다 사건의 원인이 되는 사회적 병폐를 고치지 않고 특정 주제 교육을 강화해 해결하려는 편의주의 때문이다. 거기에 관련 이권을 가진 집단까지 끼어들어 새로운 주제가 하나둘씩 생겨나다 39개에 이른 것이다. 세월호 사건 이후 학생의 교육활동에 대한 안전 조치가 강화되고 있다. 특히 수련활동이나 현장학습 및 수학여행에 관한 운영 지침이 더 강화되고 있으며 안전에 대한 연수 기회가 점점 늘어나고 있다. 덕분에 체험활동 중 버스이동 시 안전띠 착용률이 거의 100%에 이르고 있어 교통사고가 발생하더라도 생존율이 매우 높다고 한다. 또한, 여행사 직원과 운전기사의 사전 음주 측정 등 안전운행에 대한 의식이 15여 년 전보다 훨씬 개선되고 있다. 교육부는 수학여행 및 수련활동 안전 대책으로 150명 이상의 대규모 여행단을 꾸리지 말 것과 150명 이상 참여 시 2인 이상의 안전 요원을 배치하여 운용할 것, 그리고 100명 이상이 참여하는 수학여행은 사전답사와 직전답사를 편성할 것을 지시하고 있다. 하지만 수학여행 실시지침 때문에 학교현장에서는 여행단 구성 및 운용에 대한 어려움을 호소하고 있다. 먼저 초등학교에서는 수학여행 대상인 6학년이 150명을 넘는 경우 여행 그룹과 일정, 시기 결정 등에 대하여 고민하고 있다. 같은 시기에 실시하자니 관리자와 지원요원의 배치 및 분리가 문제이고 다른 시기에 실시하자니 전체 교육과정 운영의 어려움이 있으며 같은 일정으로 가자니 지침에 부딪히고 다른 일정을 선택하자니 학생이나 부모의 의견 수렴이 어렵다. 지난 3월 소위 대통령의 ‘끝장 토론’ 이후 각 시·도교육청은 규제개혁 TF팀 구성을 통한 규제개선 과제 발굴, 온·오프라인 규제개선 제안창구 개설, 규제 관련 민원 검토 등의 활동을 통해 정비가 필요한 규제를 발굴하고 이를 완화 또는 폐지하는 등의 노력을 기울이고 있다. 17개 시·도교육청 중 16개 교육청이 TF팀을 구성하여 규제 개혁을 추진하였으며, 14개 교육청은 홈페이지에 규제개선 제안 창구 등을 개설하여 시민들로부터 의견을 수렴하였다. 이러한 활동을 통해 상위법 개정이 필요한 규제 130건을 교육부에 건의하였으며, 자치 조례 및 규칙 77건을 발굴하여 법 개정을 완료 하였거나 준비 중이다. 아래에서는 교육청의 규제 개혁 과정에 나타난 개선 과제를 제시한다. 첫째, 규제 관리 활동에 관심을 기울여야 한다. 앞서 살펴본 교육청의 교육규제 개혁 활동들은 주로 기존 규제를 정비하기 위한 활동들이다. 그러나 규제 개혁은 기존 규제를 정비하는 활동뿐만 아니라 규제 등록, 규제 영향평가 등의 규제 관리 활동을 포괄하는 것으로 이들 활동에 대한 체계적인 관리가 필요하다. 둘째, 시·도교육청의 규제 등록 관리가 철저히 이루어져야 한다. 규제 등록 제도는 현행 법령 중 행정 규제적 성격이 있는 규정을 선별하여 규제로 등록하고 이를 정비하기 위한 것으로 규제 등록 관리는 규제 개혁의 시작점이 된다. 그럼에도 불구하고, 현재 각 시·도교육청의 경우 규제 등록 관리가 제대로 이루어지고 있다고 보기 어렵다. 등록규제 현황을 살펴보면 일부 시·도교육청의 경우 오랜 기간 등록된 규제가 그대로 유지되고 있거나, 홈페이지 등에 제대로 공개되지 않음으로 인해 국민들이 자신에게 적용되는 규제가 무엇인지 확인하기도 쉽지 않는 등 관리가 소홀히 이루어지고 있다. 셋째, 규제 완화 또는 폐지는 객관적, 전문적 판단에 기초해야 한다. 교육규제를 도입하거나 강화하고자 할 때 교육규제완화위원회는 사전 심의활동을 통해 규제가 국민에게 미치는 영향을 평가해야 한다. 이와 마찬가지로 교육규제 완화 또는 폐지 역시 그 영향력을 객관적, 전문적으로 판단하고 이에 터해 규제 개혁이 이루어져야 한다. 예를 들어 시·도교육청에서 학원설립에 관한 시설 규정을 완화하고자 할 때 시설 기준을 완화하는 것에 따른 효과와 그것이 학습여건에 주는 영향을 전문적으로 판단하고 이에 터해 적절한 조취를 취해야 할 것이다. 차터스쿨은 여러 가지 문제점과 미비한 점들이 나타나기도 하지만 그래도 현재 미국에서 가장 성공적인 교육개혁으로 인정받고 있으며 특히 다양성을 인정하는 교육시스템으로 자리를 잡고 있다. 설립자의 교육철학, 교육방법, 제도, 평가, 예산 사용에서 많은 자율이 보장되기 때문에 차터스쿨의 효율성이 진가를 발휘하고 있는 셈이다. 특히 대형 교육청과 주 교육부의 관료적, 행정적 제한을 거의 받지 않으므로 교육의 실행과 적용에 있어서 일반 공립학교에 비하여 빠른 결정권과 순발력을 갖고 있다. 또한, 차터스쿨은 선의의 경쟁을 통하여 주위의 일반 공립학교들에게 자극을 주는 긍정적인 면도 있다. 현재 미국의 교육시스템에서는 공교육을 혁신하는 가장 좋은 대안으로 차터스쿨을 모델로 삼고 있으며, 미국의 25개 주와 연방정부는 차터스쿨을 활성화하는 예산안을 마련하였다. 결론적으로 차터스쿨은 설립자의 비전과 교육철학 존중, 교사모집과 교육과정에 대한 자율, 교과서 선택의 자율성, 수업일수, 수업시간의 자율성 등으로 큰 성공을 거두었으며 앞으로도 그 성장세는 당분간 지속될 것으로 보인다.