해역이용 적정가격 및 산정방안 연구

본 연구는 자연자본으로서 해역의 고유 가치와 편익의 지속적인 유지는 궁극적으로 우리의 삶과 직접적으로 연결된다는 전제하에, 해역의 질(質)과 효용성 등을 이용가격에 적정하게 반영할 수 있는 방안을 제시하는 것이 목적이다. 본 연구는 해역 자체를 시장가격으로 책정해 시장에서 거래되는 대상으로 삼아 오히려 자본에 의해 무분별하게 이용할 수 있는 권한을 부여하자는 것에 대해서는 경계한다. 오히려 해역의 지속가능발전을 위해 신중한 시장중심의 접근방식을 통해 자원효용성을 고려하고 해역을 인류 공동의 자산으로 공정하게 이용할 수 있는 해역의 적정관리 방안을 제안하기 위함이다. 본 연구의 목적을 구체적으로 제시해 보면 다음과 같다. 첫째, 해역이용 적정가격 산정과 적용방안을 마련하기 위한 기초적인 이론연구를 수행한다. 우선 ‘해역’의 가치를 생태계서비스의 관점에서 정리하고, 생태시스템과 사회경제시스템 간의 연결체계에 대해 고찰한다. 또한 해역이용가격의 이해를 돕기 위해 ‘가치’와 ‘가격’의 차이, ‘토지가격’과의 비교를 통해 유사점과 차이점을 밝힌다. 또한 부담금, 환경세 등에 적용된 사례 등을 분석해 해역이용 적정가격의 산정원리에 필요한 사항을 고찰한다. 해역은 인간을 포함한 지구 생태계가 건강하게 유지되기 위한 다양한 재화와 서비스를 제공하고 필수적 공간이다. 즉, 해역은 인류 생명유지에 필요한 식량을 제공해 줄 뿐만 아니라 기후조절, 생물의 산란․서식지, 여가․관광, 재해 완충 등 필수적 기능을 제공한다. 이에 대해 Costanza(1999)는 연안․해양 생태계서비스 가치를 연간 21조 달러에 달한다고 평가하였다. 또한 해역은 인간의 경제적 활동이 이루어지는 공간이다. 최근 해양자원․공간개발 수요가 증가하면서 과거 수산이용․해상교통로 등 단순이용규모에서 해양자원․에너지 생산, 해양관광․레저 공간, 주거․산업공간을 확보하기 위한 경쟁이 치열하게 전개되고 있다. 즉 해역은 토지와 같이 위치 고정성, 공급의 한계성, 효용성 등을 지니고 있기 때문에 이러한 특성을 고려한 가치평가가 이루어져야 한다. 마지막으로 반드시 염두에 두어야 할 사항은 우리나라의 해역은 ‘공유재’이면서 ‘공공재’인 점이다. 즉, 해역은 기본적으로 소유의 대상이 아니며 국가, 기업, 개인 등 특정주체가 법적으로 배타적 이용․관리권한을 갖고 있다 하더라도, 그 권한은 사회 혹은 자연으로부터 신탁 받은 것이므로 공공이익 증진을 위해 행사되어야 할 것이다. 해역(海域)은 토지(土地)와 같이 자연으로부터 주어진 선물이다. 그런데 국내 법제도에서 토지는 소유권이 보장되나, 해역은 공유수면으로 관리된다. 공유수면은 누구에게도 귀속되지 않는 공유재인 동시에 공공재적 특성을 지닌다. 본래 토지나 해역은 인간이 만든 것이 아니기 때문에 시장에서 거래되는 대상이 아니어야 한다. 토지나 해역이 지닌 가치는 그것들이 지리적으로 위치한 사회경제적․환경적 제반조건에 따라 결정되기 때문에 전체가 공유하여야 한다. 그런데 토지는 토지 자체를 소유한 것만으로도 개인이득을 취할 수 있고, 지리적 입지에 따른 지가(地價) 변동은 소득 수입구조와 연관되기 때문에 토지문제가 발생한다. 그러나 해역은 토지와는 다르다. 해역은 소유권이 부여되어 있지 않고 거래대상이 아니기 때문에 근본적으로 해역 자체에 대한 가격은 정해질 수 없다. 대신 자연자본으로서 해역을 이용하는 대가(代價)로 이용가격을 정해 공공이익이 분배될 수 있는 공정한 지불․환원체계를 마련해야 할 필요가 있다. 이에 대해 남정호·이윤정(2010)이 연안 공공이익 보호기준에 기초해 조작적으로 공공이익의 개념을 정의하였다. 남정호․이윤정(2010, p. 126)이 정의한 공공이익이란, “시민의 해양․해안 공공접근권 보장, 해양의존 행위 우선, 외부효과 비용의 내부화, 해역이용 독점권한 부여 최소화, 권한과 책임 공유, 민주적 절차 보장, 생태계서비스 등 비시장재의 가치와 기능 유지·증진, 현 세대와 미래세대 이용개발 기회보장” 이다. 이 개념은 공익과 사익의 조정 또는 분배정의에 관한 사회적 합의를 형성할 경우 기본 원칙으로 적용이 가능하다. 공유자원을 이용해서 사익을 창출할 경우, 그 행위는 해당자원을 이용해 공익을 창출할 기회비용을 발생시킨다. 이 때 공유자원의 이용자가 그 기회비용을 어느 정도 책임질 것인가에 대한 국민의 이해와 공감대가 필요하다. 이러한 공공이익의 개념은 공유수면이 사익 창출에 사용될 때 제기되는 공익과 사익의 조정 또는 분배정의(distributive justice)를 실현하는데 기여할 수 있다. 해역이용과 관련된 이해관계자는 해역이용자, 지역주민 및 일반대중, 정부로 구분될 수 있다. 해역이용자는 공유재인 해역에 대한 독점적인 이용권을 획득한 직접적인 수혜자이면서, 해역이용에 따른 환경영향의 원인제공자이다. 일반국민은 해역 점용 사용 행위 유형에 따라 간접적인 수혜자이면서, 타인의 독점적 해역이용으로 인해 발생되는 부정적 환경영향((-)의 외부성)의 피해자가 되기도 한다. 중앙․지방정부는 공유재인 해역이용의 적정수준을 유지하도록 하는 정책수단을 마련해야 하는 관리책임자이면서 공정한 중재자의 역할을 수행해야 한다. 해역이용 적정가격의 일차적 목표는 바로 사회 경제 생태적 측면에서 지속가능한 최적의 해역 이용수준(optimal use level)을 달성하도록 유도하는 것에 있다. 해역이용행위에 따른 환경영향과 생태계서비스 사용 대가를 정확하게 평가하고, 건전한 시장에서 적정한 거래가 이루질 수 있도록 하면 해역이용의 최적 수준은 달성할 수 있을 것이다. 그러나 해역이용 및 해역이용의 영향에 대해 시장이 존재하지 않아 이에 대한 적절한 거래가 발생하지 않는 현재와 같은 상황에서는 외부성이 발생한다. 환경경제학적 관점에서 해역 가치도 다른 환경재와 같이 사용가치와 비사용가치의 합인 경제적총가치(total economic value)로 설명이 가능하다. 안소은 외(2010b, p. 112)에 따르면, 경제적총가치는 개인의 선호에 따라 부여하는 가치(인간중심의 가치)로 설명된다. 그러나 환경적총가치는 비인간중심의 내재적 가치, 일차적 가치, 경제적총가치의 합은 아닐 수 있다. 왜냐하면 개별가치의 경계가 모호하고, 어떤 경우는 중복될 수 있기 때문이다. 실제적으로 환경가치는 화폐화 하는 과정에서 경제적 총 가치에 국한된다고 볼 수 있다. 이러한 가치와 가치평가의 범위는 정책의 최상위 목표와 그에 따른 기준이 무엇인가에 따라 결정되어야 한다. 즉, 이는 아래 표에 제시한 바와 같이, 정책목표 설정에 있어, 지속가능성의 정도와 기준(효율성/형평성/생태윤리기준)을 설정한 후 이에 따른 가치산정이 이루어져야 함을 의미한다. 결과적으로 해역이용의 적정가격 산정에 있어 효율성과 형평성을 모두 고려할 것인지 여부에 따라, 인간중심의 도구적 가치뿐만 아니라 비인간중심 가치도 포함될 수 있다. 이는 데이비드 리카도의 노동가치설로 이어졌고, 그는 모든 가치를 노동에서 창출된다고 주장하였다. 노동가치설은 칼 맑스에 의해 완성되었다. 맑스는 상품의 가치를 상품생산에 투하된 노동에 의해 결정되며, 상품생산에 필요한 노동량과 시간으로 상품의 가치가 결정된다고 보았다. 효용가치설은 국민생산의 분배와 상대가격 결정과정을 설명하는 학설로, 일명 주류경제학이라고 한다. 효용가치설은 재화의 가치란 생산비에 의해 결정되는 것이 아니라 수요자 입장에서 재화의 한계효용에서 결정된다고 보았다. 이후, ‘가위론’을 주창한 알프레드 마샬은 시장가치는 수요와 공급이 동시에 작용하여 결정되는 것으로 보았다. 마샬은 객관적 가치론과 한계효용설과 같은 주관적 가치론을 종합하여 수요ㆍ공급이론을 완성했다.