지방교육자치법규 입법현황 및 개선방안 연구RR2014-06

특히, 멘토링 프로그램은 지방의원들의 입법역량 강화를 위하여 집중교육은 물론 멘토들에 의한 지속적인 모니터링 결과 제공 및 맞춤형 지원 연수 등 장기적이며 지속적인 서비스를 제공하여 주는 지방의원자문제도라고 할 수 있는데, 영국 중앙 정부의 주관 하에서 지방정부연합(LGA)과 공동으로 운영되는 특징을 갖는다. 이 제도는 중앙단위의 별도 기금과 연계되어 있어서 해당 프로그램을 지방정부가 운영할 때에는 중앙으로부터 별도의 재정 지원을 받을 수도 있다. 특히, 지방교육자치법규의 경우에는 계속적으로 강조하듯이 일반적인 입법역량 이외에 교육전문성이 함께 요구되는바, 기본적인 입법 소양과 함께 최소한의 교육학 및 교육법학적 전문성을 갖출 수 있도록 하여야 한다. 이를 위하여 교육위원회에 가칭 ‘교육입법연구회’를 두도록 하는 것도 방안이 될 수 있을 것이다. 소속 의원, 전문위원 그리고 관련 전문가들이 함께 주기적으로 모여 입법역량을 키울 수 있도록 하는 것이다. 현황 분석에서 전술한 경기도의회의 ‘경기도의회 의원 입법 활동 지원 위원회’가 좋은 사례가 될 수 있다. ｢지방자치법｣ 제15조에 따르면, 19세 이상의 주민(｢공직선거법｣ 제18조에 따른 선거권이 없는 자는 제외) 즉, 해당 자치단체의 관할 구역에 주민등록이 되어 있는 자, 해당 자치단체의 국내거소신고인명부에 등록된 자, 영주의 체류자격 취득일 후 3년이 경과한 외국인으로 자치단체의 외국인등록대장에 등록되어 있는 자 등 해당 자치단체의 주민은 ①시･도 및 인구 50만 이상의 대도시의 경우 19세 이상 주민총수의 1/100이상 1/70이하의 범위에서 조례가 정하는 주민연서(제주특별자치동 경우 1/110 범위에서 조례로 정하는 주민의 연서) ②시･군 및 자치구의 경우, 19세 이상 주민총수의 1/50 이상 1/20이하의 범위에서 조례가 정하는 주민의 연서의 방법으로 주민 조례 제･개폐청구제도를 이용할 수 있다(동조 제1항). 다만 조례의 내용 중 법령을 위반하는 사항이나 세금, 사용료, 수수료 등 부과･징수 또는 감면에 관한 사항이나, 행정기구의 변경 혹은 설치, 공공시설 설치 반대 등에 관한 사항은 청구할 수 없다(동조 제2항). 또한 청구인이 다수일 경우 대표자를 지정하여 자치단체장에게 문서로 대표자 증명서를 발급 신청하여야 하며(동조 제3항), 이에 자치단체장은 대표자 증명서를 발급하고 취지를 공표하여야 한다(동조 제4항). ｢대한민국 헌법｣ 제117조와 제118조가 명시하고 있는 지방자치정신을 구현하기 위하여 ｢지방자치법｣이 제정되어 있으며, 이와 같은 지방자치정신과 함께 ｢대한민국 헌법｣이 천명하고 있는 교육을 받을 권리 및 교육의 자주성･전문성･정치적 중립성에 터한 교육자치 가치를 보장하고 실현하기 위하여 ｢지방교육자치에 관한 법률｣이 제정되어 있다. 물론 ｢지방교육자치에 관한 법률｣은 교육분야의 특수성과 전문성을 감안하여 제정된 법률이기는 하지만 본질적으로 ｢지방자치법｣의 특별법으로서의 성격을 갖는바, 적지 않은 부분에 있어서 ｢지방자치법｣을 준용하고 있다. 또한, 각 법률의 하위에는 ｢지방자치법 시행령｣과 ｢지방교육자치에 관한 법률 시행령｣을 두고 있다. 한편, 지방자치를 실현함에 있어 국가와 지방자치단체 사이의 사무를 구분하는 근거는 법령에 의하는데, 그 구체적인 방법에 따라 ① 개별지정방식, ② 포괄적 위임방식, ③ 절충식의 3가지 방법으로 분류된다. 우리나라의 경우에는 절충식을 취하고 있는데, 이는 원칙적으로는 포괄위임 방식을 취하되 중요한 사무에 관하여는 예시적으로 열거하는 방식이다. 우리나라의 지방교육자치는 주지하는 바와 같이 그 변천과정을 크게 4단계로 나누어 살펴볼 수 있다. 제1단계는 1945년에서 1962년까지의 기간으로 최초 미군정에 의하여 교육자치가 도입된 때부터 1961년 발발한 5.16 군사정변으로 인하여 지방교육자치제도가 중지되기 이전의 단계이다. 특히, 이 시기에는 1948년 8월에 군정법령 제217호로 ｢교육구 설치에 관한 법령｣이 공포되면서 지방교육자치단체의 설치 근거를 마련하였으나 군정 종식 과정에서 폐기되었다. 이후 1949년 12월 31일 제정된 ｢교육법｣ 제2장에서 폐기된 ｢교육구 설치에 관한 법령｣의 상당부분 반영되었으며, 이후 1952년 4월 23일 제정된 ｢교육법시행령｣ 제정과 함께 시･구 교육위원회 선거를 통해 남한 지역에 처음으로 교육위원회가 구성되었다. 제2단계는 유보기 혹은 암흑기로서 1963년부터 1990년까지를 의미한다. 즉, 이 기간은 5.16 군사정변으로 교육위원회 및 교육감제가 폐지된 이후부터 ｢지방교육자치에 관한 법률｣이 제정되기 직전이다. 이 기간에는 수차례의 ｢지방교육자치 관련 법률｣의 개정이 있었으며 그 내용은 주로 ‘일반행정으로의 통합’ 방향으로 진행되었다. 제3단계는 형성기로서 1991년, ｢지방교육자치에 관한 법률｣이 제정됨으로써 지방교육자치제도의 시행이 활성화된 이후 2006년까지를 의미한다. 즉, 1991년 3월에 ｢지방교육자치에 관한 법률｣이 제정되면서 지방교육자치는 활성화를 띠게 된다. 같은 해 지방의회가 구성되고 이중간선 방식에 따라 교육위원회도 구성되었으며, 교육감은 교육위원회에서 선출되었다. 이후 교육위원 선출방식과 자격 등에 대해서는 수차례의 변화가 있기도 하였다. 마지막 제4단계는 2007년 이후로 교육감 직선제 도입 및 교육위원회의 폐지가 주된 골자인 현재의 지방교육 자치의 확립기를 의미한다. 즉, 2007년에 ｢지방교육자치에 관한 법률｣이 대폭 개정되었는데 교육위원회를 시･도의회의 상임위원회 소속으로 배치하고, 교육감과 같이 주민 직선제를 도입하는 내용이 주요 골자였다. 특히 현재는 민선 교육감 제6기 시대가 도래하였으며, 금년 2014년 7월부터 실시된 교육의원 일몰제로 인하여 교육위원회는 지방의회 소속 상임위원회로서 교육전문가들로 선출되는 교육의원이 아닌 일반 지방의원이 배치되어 관련 업무를 수행하게 되었다. 한편, 시기별로 교육위원회와 교육감의 선출방식 및 내용을 유목화하여 정리하면 아래의 표와 같다. 특히, 지방교육자치단체의 장인 교육감을 선출하는 방식의 변화를 살펴보면, 1991년 ｢지방교육자치에 관한 법률｣ 제정 전까지는 대통령이 임명하는 방식을 취하다가, 법 제정 이후 교육위원회에 의한 선출 방식을 취하였으며, 1997년에는 학교운영위원과 교원단체 대표에 의한 선출 방식을, 2000년에는 학교운영위원회 위원 전원에 의한 간선제가 시행되었다. 그리고 2007년에 이르러서 주민직선제가 도입되어 오늘에 이르고 있다. 지방교육자치제도는 지난 1991년 ｢지방교육자치에 관한 법률｣이 제정된 이래 우리나라 교육의 중요한 헌법상 제도로 자리를 잡으면서, 교육의 자주성･전문성･중립성이라는 헌법적 가치를 보장함에 중요한 역할을 수행하여 왔다. 지방교육자치제도의 기본원리와 관련하여서는 대체로 지방분권 원리, 주민통제 원리, 일반행정으로부터 분리･독립 원리, 전문적 관리 원리 등이 강조되고 있다(김영식･최희선, 1988; 김종철･이종재, 1994 등). 그런데 최근에는 지방교육자치제도의 발전･정착과 함께 일부 교육정책 및 조례 제정을 둘러싸고 중앙과 지방 간 갈등이 크게 부각되고 있기도 하다. 일예로 근자에 교육계에서 가장 뜨거웠던 쟁점들은 자립형사립고의 재지정 문제, 학교폭력 학생부 기재 문제, 체벌전면금지 문제 등에서 볼 수 있듯이 상당 부분 중앙과 지방 간의 갈등과 관계된다. 특히 박근혜 정부 이후에는 국정과제의 하나인 ‘지방분권 강화 및 시민사회･지역공동체 활성화’ 등과 관련하여 지방교육자치제도가 지속적으로 활성화되면서, 많은 권한들이 시･도교육청 수준으로 이양되고 있는데, 이는 그만큼 지방교육자치법규(조례･교육규칙)의 규율 대상이 많아지고, 그 영향력이 커지고 있음을 의미한다.