국가연구개발사업의 공공가치 개념 도입방안

또한 Bozeman(2012b)은 상기와 같은 공공가치의 분류를 근거로 하여 공공가치를 관리적 공공가치와 규범적 공공가치로 구분하여 접근법을 제시 하였다. 관리적 공공가치의 경우 공공가치의 전략적 목적을 명확화하고 구체화하고 이를 통해 공공가치를 정의하였으며 공공가치를 획득(achieving)하기 위해 파트너십 구축 등을 포함하여 공론화된 환경(authorizing environment)을 만들어 요구되는 공공가치를 확실히 하기위해 조직내부 및 외부에서 운영능력을 키우고 자원을 모으고 배분하였다. 관리적 공공가치에 대한 접근법은 공공가치를 달성하기 위한 효율적인 공공관리에 초점을 맞추고 있지만 선호되는 공공가치는 없으며, 공공가치에 대한 기준을 명확하게 제시하지 못하고 있다는 한계점이 있다. 규범적 공공가치에서 말하는 공공가치는 일종의 규범적 합의로 이는 권리, 이익, 특권 등이 시민들에게 주어져야 한다는 것, 사회와 국가에 대한 시민들의 의무, 정부와 정책들이 원칙들에 기초해야 한다고 제시하였다. Bozeman의 이러한 공공가치 분류는 공공가치 간의 계층별 구분 이외에도, 공공가치와 사회, 시민과 행정, 환경과의 상호작용 즉, 공공영역과 사회, 행정과 정치인과의 관계, 행정과 행정을 둘러싸고 있는 환경과의 상호작용, 공직자의 가치, 행정과 시민과의 관계에서 공공가치가 사회의 의견을 어떻게 반영할 것인지 등의 문제를 바탕으로 다양한 개념들을 범주화 하였다(박형준 외, 2013). 그리고 이를 바탕으로 일련의 공공 가치들 사이에는 특정가치와의 긴밀성(closeness)을 가지고 있어, 무관련성(unrelated), 중심가치(nodal values), 주변가치(neighbor values), 연관가치 (covalues)의 범주로 구분 지을 수 있다. 즉 공공가치의 구조화와 계층화를 위한 범주화를 하기 위해서 Jorgensen & Bozeman(2007)은 공공가치를 세분화하여 중심가치(nodal values), 주변가치(neighbor values), 그리고 연관가치(covalues)로 체계화를 시도하였다(박형준 외, 2013). 이러한 질문에 대한 답은 행정의 가치나 이념을 이해하는데 필수 불가결한 요소일 것이다. Alford & O'Flynn(2009)는 공공가치를 크게 4가지 측면에서 그 맥락을 구분하고 있다. 즉, 패러다임으로서의 공공가치, 수사학으로서의 공공가치, 이야기로서의 공공가치, 성과로서의 공공가치로 구분 가능하다(박호환ㆍ권순원, 2011). 먼저 패러다임으로서의 공공가치는 공공가치에 학문적 논의를 이끄는 거대 이념으로서의 근거를 부여하는 방향이라 할 수 있다. 신공공관리(NPM), 공공적 가치경영의 이론발전과 거버넌스 논의로 이어지는 계열이 이에 속한다. 이러한 논의는 궁극적으로는 “공공적 가치를 추구하기 위한 협의와 전달체계를 포함하는 공공영역의 거버넌스”에 대한 논의로 이어지게 된다. 이는 공공부문 개혁을 위한 효율성, 책무성, 공정성의 도전을 어떻게 극복하며 개혁을 주도하는 동기부여와 능력을 어떻게 확보하는가에 대한 질문을 제기하는데, 이와 같은 입장은 학계보다는 연구기관이나 재단 등에서 지지를 받으며 하나의 패러다임으로 고정되고 있다. 이러한 입장에서 공공가치를 지지하는 사람들은 정당성, 측정, 자원할당 등의 문제, 공공적 가치에 기반한 공공관리의 문제, 공공부문 생산성과 협력체계 구축의 문제 등에 대하여 연구와 실천을 수행하고 있음을 알 수 있다(박호환ㆍ권순원, 2011). 둘째, 수사학으로서의 공공가치는 관료 및 그들의 조직이 자신들의 이해관계를 지키기 위해 제기한 도구에 불과하다고 평가하는 사람들에 의해 수사학적 도구라고 비판받고 있다. 시장주의에 입각한 논자 및 행정가들은 ‘공공가치’를 민간부문이 결여한 공백을 보완하거나 단순히 공공조직을 위한 조직화 이념으로 격하시키면서 공공가치의 이론적 실천적 의미에 의문을 제기한다. 그러나 이를 비판하는 입장에서는 사회적 가치가 원가나 가격으로 측정할 수 있는 대상이 아니기 때문에 시장의 소비와 생산을 원활하게 조정하기 위해 공공가치가 필요하다고 주장한다(박호환ㆍ권순원, 2011). 세 번째로 이야기로서의 공공가치는 공공부문의 관리자들이 주로 주장하는 개념으로, 공공부문 관리자들은 공공부문이 그 조직이 창출하는 가치에 대하여 국민들에게 설명하고 알려야 할 필요성이 있다고 본다. Bozeman이 강조했듯이, 공공가치는 고정불변의 개념이 아니다(Bozeman, 2012b). 우리가 흔히 언급하는 자유와 평등, 개인정보보호와 투명성 등은 서로 상충되는 특성을 가지고 있기도 하다. 게다가 서로 배타적인 가치들이 어떤 영역에서는 상호의존적으로 나타나기도 한다. 따라서 공공가치는 그 사회의 역사, 경제, 문화적인 맥락 속에서 다양하게 정의될 수밖에 없다. 이를 고려할 때, 과학기술분야에서의 공공가치가 무엇을 의미하는지에 대한 명확한 답을 끌어내는 것은 쉽지 않은 일이다. 따라서 공공가치를 적용한 사례들을 살펴보고, 의미를 탐색해 가는 것이 필요하다. 이러한 맥락에서 해외사례들을 통해 과학기술분야의 공공가치가 어떤 의미를 가지며, 어떤 형태로 구현되고 있는지를 살펴보았다. 과학기술에서의 공공가치 적용 사례는 크게 과학기술의 비경제적 영향(특히, 사회적 영향)에 초점을 둔 경우와, 과학기술의 사회적 영향에 초점을 둔 경우, 시민참여기반의 연구개발정책기획 및 평가사례로 나눌 수 있겠다. 이 세 가지 유형에 속하는 해외사례분석을 통해 과학기술분야에서의 공공가치 창출과 적용방안에 대한 몇가지 시사점을 발견할 수 있었다. 과학기술 및 연구개발에 있어서 공공가치는 과학기술의 사회적 관련성에 초점을 두어 논의될 수 있다. 과학기술의 경우 그동안 주로 경제적 차원에 초점을 두고 논의가 이루어져 왔는데(Godin & Dore, 2004), 과학기술이 발전함에 따라 과학기술은 경제뿐만 아니라 보건, 복지, 문화 등 다양한 분야에서 그 수요와 활용이 증가하고 있다. 이에 과학기술의 비경제적 영향(사회적 영향)에 대한 논의의 필요성이 지속적으로 제기되어 왔다(Godin & Dore, 2004). 이러한 측면에서 과학기술 및 연구개발에서의 공공가치 적용사례를 탐색하고자 한다. 미국의 경우 Bozeman & Sarewitz(2011)는 미국의 연구개발 평가 및 연구개발의 영향평가가 기본적으로 경제적인 차원에 기반되어 있다는 점을 지적하고 연구개발의 성과 및 영향평가에 있어서 공공가치 적용을 주장하였다. 또한 규범적 공공가치 개념에서는 공공가치를 흔히 정부가 만들어 내고 수행해야 하는 것으로 알고 있으나 공공가치가 반드시 정부의 헌신을 포함한다고는 할 수 없다고 하였다. 상기와 같은 이론적 배경 하에 Bozeman(2012c)은 연구개발에 대한 공공가치를 측정․평가 할 수 있는 방법으로 공공가치 맵핑(Public Value mapping)을 제시하였다. 공공가치 맵핑은 연구개발성과의 공공가치에 대한 생각․의미에 대한 대안을 찾기 위한 목적이며 전통적인 시장중심 및 경제적 기준 보다는 공공가치 및 사회적 성과에 초점을 맞추고 있다. Bozeman(2012c)은 공공가치 맵핑의 실행방안을 다음과 같이 제시하였다. 먼저 연구개발을 통해 창출할 수 있는 사회적 성과들의 영역을 식별하고, 이를 통해 측정 가능한 공공가치를 확인하여 연구개발을 통해 얻을 수 있는 가치들과 그들의 관계를 분류하고 공공가치에 대한 기준을 설정한다. 그 다음 연구개발 프로그램의 궁극적 목적을 확인하여 공공가치에 연결시키며 공공가치와 연구개발 프로그램의 활동에 대한 인과 논리 모델을 개발한다.