연안침식 대응정책의 개선방안 연구 A Study on Improvement Measures for Coastal Erosion Management Policy

현행 ｢연안관리법｣에서도 침식관리구역의 경우 연안침식을 방지하거나 침식해안을 복구하기 위하여 필요한 경우, 토지･건축물, 그 밖의 물건 및 광업권･어업권 등의 권리를 매수할 수 있는 근거를 갖추고 있다. 하지만 이러한 매수는 침식관리구역에 한정하고 있고 현재까지 매수의 실적이 전무한 상태이다. 자연환경과 경관의 보존이 필요하거나 상습적인 재해발생 지역을 대상으로 국가가 토지를 매입하여 해당 토지를 그대로 보존하거나, 필요에 따라 시설물 철거 등의 복원을 하거나, 개발압력을 유발하지 않는 범위 내에서의 제한적인 이용을 하는 것이다. 이러한 방안을 연안침식 대응의 수단으로 활용한다면 상습적인 피해를 회피하고, 순응적 관리 개념에서의 해안선 후퇴를 비롯한 다양한 대응방법들을 적용할 수 있게 되는 것이다. 연안토지매입제도를 도입하기 위해 향후 추진해야 할 과제를 제안하면 다음과 같다. 첫째, 장기적 목표를 갖고 사회적 공감대를 형성하는 준비과정이 필요하다. 사회구성원들의 충분한 이해와 공감대가 있어야 새롭게 도입될 수 있는 제도이며, 침식문제 해결을 위한 지금까지의 사후대응체계의 한계와 사전대응의 필요 성에 대한 인식이 확산되어야 한다. 둘째, 앞에서 언급한 토지매입제도 도입의 한계 극복 방안을 모색해야 한다. 첨예한 갈등과 저항이 예상되는 대도시 등의 이용 밀집지역은 대상에서 제외하고, 심각한 피해지역과 보전가치가 높은 지역 등의 매입 필요성이 쉽게 인정되는 곳을 우선 선택하는 방안이 예가 될 수 있다. 셋째, 토지매입의 복합적 목적과 보전가치를 발굴해야 한다. 토지매입은 침식 대응의 목적만이 아니라 자연환경, 문화유산 및 경관과 같은 다양한 가치를 함께 보전할 수 있음을 인식시키고, 지역별로 다양한 보전가치를 발굴하여 토지매입의 효용성을 제고하는 것이다. 넷째, 우리가 처하고 있는 사회적 현실과 제도의 체계를 바탕으로 우리에게 적합한 토지매입제도의 모델을 개발하고 도입을 위한 세부방안마련의 연구가 필요하다. 연안침식 대응은 연안관리와 재해관리의 주요 분야로써 연안관리법 제정 이후부터 본격적으로 시작하여 오랜 기간 추진된 정책이다. 침식문제 대응을 위한 법률 및 제도의 기반 마련은 물론 이를 근거로 한 계획의 수립과 각종 사업의 시행을 통해 많은 성과와 실패가 있었다고 판단된다. 하지만 이러한 성과와 실패를 분석적 결과로 제시한 성과가 없었기에 본 연구에서 침식대응정책의 성과를 평가하고자 하였다. 이를 위해 우선 정책평가에 대한 일반적인 연구결과들을 살펴보면서 본 연구에서의 정책평가방법을 결정하였다. 정책의 성과측정과 관리는 사전적 측면에서의 성과계획과 집행과정에서의 성과점검 그리고 사후적 측면에서의 성과측정으로 구성된다. 정부가 추진하는 사업은 계획을 수립하고 예산을 투입하지만, 해당 사업이 얼마나 효과적으로 추진되고 있는지, 정책담당자들이 권한을 적합하게 사용하고 있는지, 자원이 적정하게 배분되고 있는지 등에 대한 평가가 이루어져야 한다. 본 연구에서의 정책 평가는 사후적 성과측정에 해당하며, 이를 통한 문제의 파악과 발전적 대안 제시를 위한 과정이라 할 수 있다. Gerston이 정의하기를 “정책평가란 원래 가지고 있던 의도와 결과를 정책이 얼마나 효과적으로 달성했는가를 측정하는 활동”이라고 하였다. 우리나라 연안침식 대응사업의 근간은 연안관리법에 따라 시행하는 연안정비사업이다. 연안정비사업은 해양수산부장관이 10년마다 수립하는 연안정비기본계획에 따라 시행되며 5년마다 변경할 수 있다. 연안정비사업은 연안관리법 제2조 제4항에 따라 “해일, 파랑, 해수 또는 연안침식 등으로부터 연안을 보호하고 훼손된 연안을 정비하는 사업”인 연안보전사업과 “국민이 연안을 쾌적하게 이용할 수 있도록 친수공간을 조성하는 사업”인 친수연안조성사업으로 나누어진다. 연안보전사업은 대부분 연안침식 대응을 위한 사업에 해당한다. 연안정비사업은 2014년까지 총 289건이 준공되어 추진율은 33.1%로 나타났다. 준공된 사업의 사업비는 총 4,183억 원으로 추진율은 18.5%로 나타났다. 연안관리법에 따라 시행하는 연안침식관리구역은 Zoning 방식을 활용한 수단으로 연안정비사업에 비해 광역적·종합적 연안침식 관리수단이라고 할 수 있다. 연안침식관리구역은 연안관리법 제20조의2에 따라 해양수산부장관이 “연안 침식으로 인하여 심각한 피해가 발생하거나 발생할 우려가 있어 이를 특별히 관리할 필요가 있는 지역”에 대해 지정할 수 있다. 연안침식관리구역으로 지정된 지역은 행위제한을 포함하여 관리계획 수립·시행, 연안정비사업 우선 시행 등종합적인 침식대응 수단이 적용된다. 연안침식관리구역에 적용되는 행위제한은 사전 대응을 위한 효과적인 수단이며 건축물 설치, 공유수면 또는 토지의 형질변경 행위, 바다모래·규사 및 토석의 채취행위 등 연안침식을 유발할 수 있는 행위가 금지된다. 연안 현장에서 침식여부를 상시적으로 파악하고 정밀한 수준은 아니지만 침식 피해의 원인을 초기 단계에서 파악하여 그에 적절한 대응사업을 구상하는 것이 지방자치단체 담당자의 역할이다. 특히, 지금까지의 연안정비사업이 지자체에서 계획한 사업내용을 계획수립자가 평가하고 기본계획에 반영하여 실제 사업으로 시행되기 때문에 사업내용을 구상하는 초기단계에서의 문제 분석과 대책 선택이 사업의 성패에 매우 중요하게 작용한다. 사업 진행 과정에서도 지자체 담당자의 역할은 중요하다. 침식대응사업은 중앙정부에서 직접 시행하는 사업과 지방자치단체에서 중앙정부의 예산을 지원받아 시행하는 사업으로 구분된다. 연안침식의 대표적인 대응사업인 연안정비사업의 경우 사업비가 200억 원 이상이거나 항만구역 내에서의 사업의 경우는 해양수산부가 시행하지만 그 이외 사업은 지방자치단체에서 시행한다. 자연재해대책법은 자연현상으로 인한 재난에 대응하기 위한 법으로 풍수해를 포함한 모든 자연재해에 대응하기 위한 다양한 수단이 규정되어 있다. 대응 수단 중 연안침식과 관련한 수단으로는 풍수해저감종합계획 수립･시행, 자연재해 위험개선지구 지정과 지구 정비사업, 자연재해위험지구 행위 제한 등이 있다. 자연재해대책법에 따라 연안침식에 대응하고 있으나 대부분 응급 복구사업의 성격이 강하다. 즉 정밀한 원인분석에 기반한 대응보다 당장의 피해를 복구하는 임시 대응의 성격의 사업이다. 그나마 육상을 주로 대상으로 한다. 연안침식이 발생하는 지자체에서 수립하는 풍수해저감종합계획에 연안침식 관련 내용이 포함되어 있으며 연안침식에 대응하기 위해 자연재해위험개선지구를 지정하며 정비사업을 통해 침식대응 사업을 추진하고 있다.