주요 국가의 국가운영 체제 및 방식에 관한 연구

다차원 거버넌스 구조와 권리 보호가 강조됨에 따라, 중앙과 지방 모두에서 의회와 정치인이 지배하는 권력을 법원이 점차 확보할 수 있는 반복적인 기회가 주어지고 있다. 법원은, 특히 권리보호 차원에서 전국적으로 동일성을 제공할 뿐만 아니라 지역및 지방 그리고 국제적 차원에서 결정적인 관할권을 감시할 유일한 위치에 있다. 따라서 영국 대법원은 더 많은 권한을 확보할 것이다. 그러나 사법의 권한 확대가 의회주권을 약화시킬 것인지는 더 지켜봐야 할 것이다(Delaney, 2014: 605). 사법의 권한 확대는 사법부의 헌법적 지위를 재평가하게 되었다. 영국 최고 법원은 점차로 공법으로 발전하고 있다. 가령, 의회는 영국 대법원에 헌법적 법원과 상응하는 기능을 부여하였고, 준헌법적 권한(quasi-constitutional power)을 명확히 주었다. 영국이 오랜 전통에도 불구하고 이러한 개혁을 실시했다는 것은 우리나라의 경우에도 큰 시사점을 제공할 수 있다. 김용훈(2015: 10)에 따르면, 영국은 여전히 의회지상주의에 대해서 신뢰를 나타내고 있으며, 무엇보다 “의회가 제정하는 법률에 대한 심리를 타 기관이 행하는 것에 대해서 적지 않는 반감이 존재하고 있다.” 이러한 사례는 비록 영국이 기존의 문제점을 해결하기 위해 2005년 개혁법을 실시하였지만, 여전히 이에 대한 갈등이 존재한다는 것을 의미한다고 볼 수 있다. 따라서 우리나라의 경우에도 헌법의 개정과 법조인 선발 등 국내의 사법제도 변혁에 대해서 엄격한 법치주의에 근거한 충분한 논의가 필요하다고 볼 수 있다. 또한, 영국 사법부의 주요 구성원인 법관의 경우, 우리나라와는 달리 판사 간의 상하가 존재하지 않는 특성이 존재한다. 즉, 보수와 지위 등이 동일하며, 대법원장과 같은 고위직의 임명에 변호사 출신이 바로 임명이 가능할 수 있으며, 변호사에서 1심법원에 대한 판사로도 임명이 가능하다. 이러한 다소 파격적인 인사 시스템은 영국 특유의 사법체계로 볼 수 있으며, 우리나라의 사법개혁에도 시사점을 제공할 수 있을 것이다. 1855년 추밀원령이 제정되면서 인사행정이 재무성과 인사위원회로 이원화되었으며, 공무원의 보수와 연금은 재무성이 맡고, 공무원 임용은 독립된 기관인 인사위원회가 담당하게 되었다. 그 후 1870년 추밀원령에 의해 중앙인사관리에 관해서는 재무성의 통제가 강화되었고, 인사위원회가 공무원 시험 및 채용에 관한 제반 사항에 대하여 재무성의 승인을 받는 등 인사위원회의 고유기능이 약화되었다. 1870년 추밀원령에 의하여 본격적인 실적주의가 확립된 이후 1968년 풀턴위원회(Fulton Committee)의 보고서 등 많은 인사개혁 운동에 의하여 인사기관의 다양한 분화가 이루어졌다(강성철외, 2011: 105). 1855년 공무원인사위원회(Civil Service Commission)가 수립된 이후 160여 년이 흘렀다. 당시 공무원인사위원회는 공무원의 모든 채용을 조직화하는 것을 책임지고, 공무원의 입직은 각 부처 업무를 수행하는데 필수적인 내용에 부합하는 적격자를 확보하는 것이었다. 공무원인사위원회에 채용할 인력도 여러 자격(읽기, 쓰기, 수리, 영작, 지형, 역사 등)을 요구하였다. 2010년 CRAG이 통과되면서 영국인사실(UK Civil Service)은 법률화의 핵심이 되었다. 초기에 공무원 권한이 선제적 권력에 좌우된 이후 정부 의지대로 변경될 수 있었다. 2010년 CRAG를 통해 영국 공무원인사위원회의 기능이 강화되었고, 공무원의 가치도 제고되었다. 그렇지만, CRAG는 공무원의 원칙과 중앙정부의 구조와 관행에 관해 명확하게 규정하지 않으며, 공무원의 역할에 대한 규정이 불명확하다. 최근에 영국정부는 부장관이 추전자 중에서 사무차관을 선택할 수 있다는 의지를 밝혔지만, 공무원인사위원회는 장관의 관여가 실적제 원칙에 부합하지 않는다고 하면서 장관의 선택은 효력을 발휘할 수 없다고 명백히 하였다(Harris, 2013: 2-3). 영국 인사관리체계에서 주목할 것은 고위공무원단(Senior Civil Service)이다. 1980년대 신공공관리가 부각되면서 모든 부서와 기관에 경쟁 지향적인 구조로 나타난 것이 바로 1996년 수립된 고위공무원단(SCS)이다(Horton, 2010: 2). 고위공무원단은 사무차관 외에 중앙정부의 부처와 기관에 속하는 사무차관 아래 관리직 3계급이 포함하며, 대략 4천 명 정도로 구성된다(Waller, 2014: 3). 영국 공무원의 임명권자는 총리와 장관을 임명하는 국왕을 제외하면 영국의 경력직 공무원 채용은 실적주의에 입각한 공개경쟁 선발제도를 고수하고 있다. 즉, 오늘날 공무원 임용은 정치적 신념이나 개인적 접촉이 아니라 경쟁채용 과정을 통해서 임용된다. 2010년 ‘헌법개혁 및 거버넌스 법’(Constitutional Reform and Governance Act)은 공무원 임용에 궁극적인 권한이 인사부장관(the Minister for the Civil Service)(즉, 관습상 수상이 맡음)에 있다고 구체화하고 있다. 즉, 수상이 공무원을 임용할 권한을 갖는다고 명백히 규정하고 있다. 다만, 외교부 공무원은 수상보다는 외무부 장관이 관리할 권한이 있다. 물론, 수상이 실질적으로 외교관이나 핵심 대사를 임용할 때 밀접히 관여하고 있다. 수상은 공무원 임용에 후보자 지지를 보류함으로써 거부권을 행사할 수 있다. 그러나 동법은 공무원 임용에 대해 수상에게 무제한의 권한을 부여하지는 않는다. 공무원 임용은 반드시 공정하고 공개경쟁에 따라야 한다. 수상은 자문을 받으며, 공무원인사위원회의 결정이나 권고를 무효화할 수 없으며, 임용결정에서 이러한 원칙을 반드시 준수해야 한다(Paun et al., 2013: 15-6). 최근 영국 공무원 임용과 평가 측면에서 부장관(ministries)의 역할을 증가시키고, 개별 공직자의 개인적 책임성을 명확히 하는 최근의 변화들이 일어나고 있다. 인사실(Civil Service)과 내각 장관(Cabinet Secretary)의 역할은 2012년 분리되었다. 임명절차의 규정은 인사위원회의 책임으로 되었다. 사무차관(Permanent Secretaries)은 인사위원회가 감독하는 선발과정을 준수해야 하며, 총리에 의해 공식적으로 임용된다. 부장관은 절차 과정에서 심의를 받는다. 이 과정에서 내각 장관도 역시 밀접히 간여한다. 총리가 사무차관 임명을 하는데, 부장관은 사무차관 임명에 거부권을 갖는다. 사무차관은 인사위원회의 감독을 받으면서 자신의 부처 내에서 신규채용을 책임진다(Paun & Harris, 2012: 27). 최근에 영국 정부의 공무원 개혁 과제의 하나는 중앙정부(Whitehall)에서 책임성(responsibility) 기제를 어떻게 확보하는가에 놓여 있다. 관습상 공무원에 의한 운영 및 행정상의 책임은 바로 부장관들(ministers)이 져야한다는 것이었다. 그러나 행정부의 저성과에 대해서 부장관들이 책임을 지는 것은 비효율적이라는 것이다(Paun & Harris, 2012: 3). 결과적으로 영국 행정부에서 개별 공직자의 개인적 책임성을 명확하게 하기 위한 취지라 할 수 있다. 가령, 전통적인 회계 공직자 역할을 확대한다는 것이다. 이러한 개혁은 공무원이 의회에 대해 보다 더 직접적인 책무성을 져야 한다는 것이다. 이러한 공무원 개혁은 공공회계위원회(Public Accounts Committee)의 의장이 요구했던 것이다. 동시에 영국 정부는 부장관들이 고위 공직자를 임명하고 성과관리를 하는데 보다 확대된 역할을 주어야 한다고 제안하고 있다. 즉, 부장관들이 부처 책임을 져야 한다면, 부장관들이 임명과 퇴출 권한을 확보하여 직접적으로 문제를 해결할 수단을 가져야 한다는 논리이다(Paun & Harris, 2012: 3).