교육정책의 현장 실행과정 및 개선과제

한편 정책구현으로 이해하는 교육정책 실행 방식은 기존의 상향식, 하향식 접근법의 한계점을 보완한 통합식 접근법에 가깝다. 단, Ball 외(2012)는 개별학교의 현장성을 고려하는 상향식 접근을 취하되, 정책을 둘러싼 담론형성 및 행위 주체자간의 권력구조와 행위간의 상호 의사소통관계에 영향을 미치는 학교 현장성, 즉 인적, 물리적, 상황적 요인간의 화학작용 등 미셸 푸코(M. Foucault)의 이론에 기반한 비판적 교육학의 담론을 견지한다. 정책구현에 입각한 정책집행과정 분석은 기존의 정책실행론이 담지 못한 학교현장 내 정책집행 담론이 형성되는 과정에 수반되는 학교조직원의 행위와 맥락화 현상을 포착하는데 유용하다. 이러한 정책구현 개념은 교육정책집행에 관한 기존의 이분법적 구도인 상향식과 하향식 접근을 넘어서 단위학교의 현장성을 포착하여 교육정책과정의 현장적합성을 제고하고자 하는 본 연구의 목적에 부합한다고 할 것이다. 또한 정책이 구현되는데 작용하는 각 단계의 권력과 위치성에 따라 해당 정책은 달리 이해될 수 있다. 이때 위치성이란 개인이 향유하고 있는 사회적 위치와 입지에 따라 개인의 의견이나 입장이 규정된다는 것이다. 즉 “당신이 서 있는 곳이 곧 당신이 앉는 곳이다”. 이와 더불어 정책이 구현되는 시간과 공간으로 인해 정책구현이 제약되기도 한다. 정책구현에 관한 연구모형에서 특히 고찰할 부분으로는 1) 행위주체(개인수준)가 실제 정책구현에서 하는 행위, 2) 학교조직과정 요인 내 역학관계 등이 있다. 요컨대 정책구현이란 실행의 주체가 적극적으로 참여하는 이해와 번역이라는 창조적 과정이다. 정책구현에는 추상적이고 문서화된 정책개념을 읽고, 쓰고, 대화하는 과정을 통하여 학교현장에 맞게 재맥락화 하는 과정을 수반한다. 이는 교육정책실행을 학교 현장의 맥락에서 교육정책이 각 현장에 맞게 ‘구현(enactment)’되는 과정으로 규정한다. 이에 따라 Ball 외(2012)는 교육정책실행의 과정을 각 학교 현장의 맥락, 정책실행자의 유형과 구체적 행위, 각 실행자간의 역학관계, 그에 따른 정책실행 산물 등에 따라 분석한다. 셋째, 본 연구는 학교에서의 교육정책실행과정에 관한 총론적 연구로서 각 정책들을 아우를 수 있는 일반화된 논의와 함께 가급적 많은 정책사례들을 예시적으로 다룰수록 좋았을 것이다. 그러나 연구의 한계 상, 본 연구에서 주로 다루어진 교육정책 전반에 대한 논의 이외에 개별 정책 단위로 이루어진 논의는 Lowi의 정책유형론을 기준으로 볼 때, 배분정책인 학교폭력예방교육정책, 규제정책인 선행교육규제정책, 재배분정책인 교원성과급정책에 한정된다. 특히, 구성정책은 학교에서의 직접적인 교육활동과의 관련성이 상대적으로 낮아서 배제하였다. 다만, 논의된 해당 정책들은 각 유형의 특성을 가장 잘 드러내면서도 모든 학교급과 지역에서 적용되는 예로 수차례의 연구진협의회와 전문가협의회를 통해 결정함으로써 대표성을 확보하고자 하였다. 마지막으로 구성정책(constitutional policy)은 정치체제의 구조변화나 수요를 받아들이고 제도의 변화를 목표로 하는 정책을 말한다. 즉, 정부기관의 신설 개편 또는 선거구의 조정 등 정부운영과 관련된 정책들을 대표적인 예로 들 수 있으며, 교육영역에 있어서는 교육부 및 지방교육행정기관의 편성, 교육공무원연금제도 등이 해당한다고 할 것이다. 아울러 정부 수립 이후 학제의 정비와 함께 교원양성기관의 설립 및 정비를 대표로 하여, 입시제도 운영을 위한 국립교육평가원의 설치, 국제화 대비를 위한 국립국제교육원의 설치, 그리고 안정적인 정책연구 수행을 위한 한국교육개발원 등 각종 국책연구기관들의 설립 정책이 구성정책에 포함된다고 할 것이다. 다만 이와 같은 로이의 분류는 경우에 따라서 어느 한 정책이 두 개 혹은 세 개의 유형에 해당하는 복합적 특징을 갖고 있을 수도 있어 그 구분이 명확하지 않다는 한계가 지적되기도 한다. 예컨대 어느 정책은 배분정책이기도 하고 동시에 규제정책이기도 한 복합적 성격의 유형을 갖고 있는 경우가 있을 수 있음을 고려하지 못하고 있다는 것이다. 재분배정책(redistributive policy)은 널리 소득분배의 실질적 변경을 가져오는 제반 정책이다. 이 정책은 계급 대립적 성격을 갖으며 규제정책이나 배분정책과는 달리 재산 소유 자체의 평등성을 문제 삼고 있다. 즉, 재배분정책은 재산의 활용 차원이 아니라 재산의 소유 구조에 직접적인 관심을 갖는다. 따라서 재배분정책은 다른 무엇보다도 형평성과 함게 충분성 및 원인변수들 간의 시간적 관계, 제도의 정합성 등을 고려할 필요가 있다. 대표적인 예로는 각종 사회보장정책과 누진세정책과 같이 고소득층으로부터의 기타 계층으로의 소득 이전을 목적으로 하는 정책들을 들 수 있다. 그리고 교육의 영역에서는 영세한 교육재정 확보 수단으로 마련된 교육세 신설 정책과 함께 농산어촌학교의 행 재정적 지원 확대 정책 등이 해당된다. 아울러 역사적으로는 조선 후기 서원철폐와 함께 시행된 서원에 대한 특혜 지원의 중단 그리고 성균관에 대한 지원 축소가 여기에 해당한다. 규제정책(regulatory policy)은 개인의 활동 및 사유재산 등에 정부가 가하는 통제와 관련이 있는 정책으로서 직접 비용의 증가와 사적 대안의 선택에 영향을 미친다. 즉, 특정 개인이나 집단에 대한 구속을 통하여 다른 사람들을 반사적으로 보호하고자 하는 취지를 갖는바 이 정책의 주요 특징으로 이야기하는 것이 사적 활동에 대한 제약을 위해 가장 강력한 강제력과 합법성이 수반된다는 점이다. 구체적으로 국회와 같은 입법기관의 법률에 근거하여 정책의 불응자에 대하여 강제력을 행사한다. 관련하여 정책의 수혜자와 피해자 즉, 수혜집단과 비용부담집단 간에 대립이 정책의제형성기를 중심으로 이루어지기 쉬우며 자칫 이데올로기적 논쟁으로 번질 수도 있다. 규제정책은 강한 정치적 특징을 갖고 실행에 대한 논쟁과 함께 이데올로기 및 외부 압력과 연동되어 갈등 및 반발 정도가 가중될 수 있다. 따라서 규제정책은 무엇보다도 적정성과 함께 합법성이 중요하며, 정책관련자의 인지상의 시차, 제도의 정합성에 초점을 더 둘 필요가 있다. 구체적인 규제정책의 예로는 각종 인허가 정책과 함께 입시정책, 사학정책 등을 들 수 있다. 학교는 관료제적 성격이 강함과 동시에 학교의 주된 과업인 교수 학습 영역에서만큼은 교원 각각의 전문성이 최대한 보장되면서 학교장을 포함한 관료조직의 과도한 개입이 허용되지 않는 이완결합체제로서의 속성을 함께 갖고 있다. 또한, 다양한 구성원들이 함께하는 교육공동체인 학교 내의 모든 활동과 조직은 독립적이면서도 상호 관련성을 갖으며, 특히 최근에는 지역사회 등 외부환경과의 상호 영향도 커지고 있다. 이와 같은 복잡성을 갖는 학교에 투입되는 교육정책 역시, 이해관계자 또는 이해집단이 다양하게 얽혀있기 때문에 학교안과 밖, 그리고 학교 구성원 간에 갈등이 야기될 개연성이 높다. 정책 입안 과정에서 발생하는 정책 갈등이 민주사회에서의 자연스러운 현상이라고 전제할 때, 문제는 단위학교 내의 정책실행과정에서 발생할 수 있는 다양한 갈등들 어떻게 적정 수준에서 예방학고 관리하는가이다. 이와 관련하여 정책당국과 학교관리자들은 학교의 조직 및 문화의 특성을 정책 입안 과정에서 그리고 학교에 정책이 투입되는 초기부터 적극 고려하여야 한다.