출산장려금의 출산율 제고 효과 충청지역을 대상으로

민연경․이명석(2013)은 서울시, 경기도, 인천시 지역의 66개 기초자치단체를 대상으로 행정․재정, 문화․복지, 보육․교육 요인들이 출산율에 미치는 영향을 살펴보았는데 보육․교육요인이 가장 큰 영향을 주고, 그 다음으로 행정․재정요인이 중요한 것으로 나타나고 있다. 하지만 재정요인에 포함되어있는 출산장려금은 출산율에 긍정적인 영향을 미치기는 하지만 공무원 수, 재정 자립도, 복지예산 등 다른 재정적 요인에 비해서는 통계적 유의성이 떨어지는 것으로 나타났다. 김민곤․천지은(2016)은 2012년부터 2014년까지 25개의 서울시 자치구를 대상으로 출산장려금이 출산율에 미치는 영향을 다중회귀분석을 통하여 추정하였는데 2012년만 출산장려금이 출산율을 높이는 효과가 있고, 2013, 2014년은 통계적으로 유의성이 없는 것으로 나타났다. 또한 이러한 결과는 출생아 수를 종속변수로 하였을 경우에도 동일하게 나타나고 있다. 이들은 석호원(2011)과 마찬가지로 서울시의 출산장려금이 실효성이 거의 없으며 따라서 전시적인 효과보다 실질적인 효과를 거두기 위해서는 보다 근본적인 대책이 필요하다고 주장한다. 이상으로 출산장려금에 대한 국내연구를 종합하여 보면 전국을 대상으로 한 연구에서는 대체로 출산장려금이 출산율을 높이는 데 긍정적인 영향을 미쳤지만 수도권을 대상으로 한 연구에서는 영향이 없다고 나타난 연구들도 많이 있음을 알 수 있다. 하지만 기존의 연구들은 몇 가지 한계점을 가지고 있는데 최정미(2010)와 김민곤․천지은(2016)의 연구에서와 같이 아주 짧은 기간을 대상으로 횡단면 분석에 한정되어 있거나 출생아 수 증가율의 차이만을 검증하고 있으며, 이명석․김근세․김대건(2012)과 박창우․송헌재(2014)가 지적한 바와 같이 자치단체의 출산장려금 정책이 타 지역으로부터의 인구유입에 의존하는 것인지가 명확하게 밝혀지지 않고 있다. 송헌재․김현아(2014)는 출산장려금이 젊은 여성의 지역 순유입률을 높인다는 것을 보이고 있으나 이것이 그 지역의 출산율을 높이는 데 어떤 역할을 했는지에 대해서는 명확히 밝히지 않고 있다. 따라서 출산장려금, 인구이동, 출산율을 함께 고려한 모형의 필요성은 여전히 남아 있다 할 것이다. 이러한 맥락에서 본 연구는 충청남도의 16개 시군과 충청북도의 12개 시군을 대상으로 2000부터 2016년까지 출산장려금이 합계출산율에 미친 영향을 살펴보고자 한다. 충청지역을 대상으로 하는 연구는 적어도 두 가지 점에서 중요한 의미를 가진다. 첫째는 출산장려금의 효과가 지역마다 다르게 나타날 수 있기 때문에 전국을 대상으로 한 연구결과를 그대로 받아들이기 어렵다는 것이다. 전국을 대상으로 한 분석이 출산장려금의 평균적인 효과를 파악하는 데는 적절할 수 있으나 특정 지역의 효과는 평균과 다를 수 있다. 전국을 대상으로 한 연구에서는 대체로 출산장려금이 긍정적인 효과는 것으로 나타나는 반면, 수도권을 대상으로 한 연구에서는 효과가 없거나 미약하다고 나타나는 것은 지역연구의 중요성을 보여주는 것이다. 현재 지방의 많은 지역에서는 저출산, 인구고령화, 인구유출 등 다양한 어려움을 겪고 있다. “지방소멸”이라는 용어가 최근 유행처럼 퍼지고 있듯이 지방의 소도시들은 경제적, 사회적으로 많은 문제에 직면하고 있으며, 이를 해결하기 위하여「출산 지원에 관한 조례」,「인구증가 시책 지원 조례」등 다양한 정책을 도입하고 있는 실정이다. 본 연구의 대상인 충청지역도 예외는 아니며 오히려 타 지방에 비해서 열악하다고도 볼 수 있다. 하지만 이 지역을 대상으로 한 출산장려금정책의 효과를 분석한 연구는 거의 없었는데 이는 이 지역의 많은 시군들이 수도권에 비해서 인구감소가 빠르고, 고령화 정도가 높다고 볼 때 다소 의아할 정도이다. 본 연구는 이러한 기존 연구의 공백(gap)을 채우기 위하여 실시되었다. 또한 본 연구는 방법론에 있어서도 기존 연구와 차별성을 가지는데, 구조적 모형(structural model)을 이용하여 출산장려금이 인구이동과 출산율에 미치는 효과를 동시에 추정하려고 시도하였다. 2017년 현재 충남북 26개 모든 시군이 출산장려금사업을 시행하고 있다. 시군별로 도입시기, 지원금액이나 지원대상자 요건 등에는 다소 차이가 있으나 지원방식의 기본적인 틀은 거의 유사하다. 우선, 모든 시군이 출산장려금의 지원 근거를 조례로 정하고 있는데, 그 명칭은 양육지원이 포함된 시군도 없지 않으나 대부분「출산(장려금, 축하금) 지원에 관한 조례」나「인구증가 시책 지원 조례」등의 명칭으로 규정하고 있다. 일반적으로「인구증가 시책 지원 조례」에서는 출산장려금 이외에도 전입자지원 등 다양한 인구증가사업이 포함되어 있다. 출산장려금의 지원 근거를 규정한 시군 조례는 기본적으로「저출산․고령사회기본법」의 취지에 따른 것으로 볼 수 있다. 그러나 법률 규정의 해석상 필수․위임 조례가 아닌 자치단체가 자율적으로 제정한 직권․임의 조례에 해당된다. 사업의 소요 재원도 직접적인 국고 지원 없이 이루어지고 있다. 결국 출산장려금지원사업은 자치단체의 인구증가와 출산장려를 위해 자치단체의 자체재원으로 수행하는 자치단체 자체사업 중 하나이다. 출산장려금 지원 조례는 대체로 지원대상, 지원기준, 신청인 및 지원 신청 절차 등으로 구성된다. 지원대상의 요건으로서는 모든 자치단체가 출생아 부모나 출생아의 주민등록과 실거주를 요건으로 하고 있다. 별도의 의무 거주기간을 부과하지 않는 자치단체도 없지 않지만 대부분의 자치단체에서는 일정 기간의 거주를 의무화하고 있다. 의무 거주기간의 산정 기준은 출생일 이전과 이후, 혹은 출생 전후 등 다양하다. 그러나 많은 자치단체가 출생일 이전부터 일정 기간의 거주를 요건으로 하고 있다. 의무 거주기간도 3개월, 6개월, 12개월 등 다양하다. 지원금의 지급방식은 일시금 지급, 분할 지급 등의 방식이 혼용되고 있다. 전체 자치단체의 2/3에 가까운 자치단체가 자녀 수에 관계없이 일시금으로 지원하고 있다. 분할 지급하는 자치단체에서는 대체로 지원금이 크지 않은 자녀까지는 일시금으로 지급하고 지원금의 규모가 커질 경우 수년에 걸쳐 분할 지원하는 자치단체가 많다. 월별로 분할 지급하는 자치단체도 없지 않다. 분할 지원 하는 것은 예산의 압박을 피하기 위한 이유에서뿐만 아니라 출산 이후에도 계속 해당 자치단체의 거주를 유도하기 위한 사업 의도가 있는 것으로 보인다. 출산장려금의 출산율 효과를 분석하기 위해서 다양한 출처의 자료를 사용하였다. 우선 출산장려금에 대한 정보는 자치단체별 도입시기, 자녀에 따른 지급 금액 등이 포함되는데 이에 대한 자료는 행정안전부에서 운영하는 자치법규정보시스템에서 제공하는 출산장려금 지원 조례와 인구증가 시책 지원 조례를 통하여 구하였으며, 이들 조례로도 명확하지 않을 경우에는 지방자치단체 인구정책 사례집을 참조하였다. 이들 자료를 토대로 자치단체별 출산장려금의 도입시기와 연도별 지급 가능한 출산장려금 총액을 계산하였다. 출산율과 노동이동을 측정하는 변수로는 각각 합계출산율과 여성 순유입률을 사용하였는데 이들에 대한 정보는 통계청의 KOSIS를 통하여 구해졌다. 합계출산율은 가임여성이 평생 동안 낳을 수 있는 아이 수를 나타내는데 연령별 출산율의 총합이며, 허만형․이정철(2011), 이석환(2014) 등 많은 연구에서 출산율 지표로 사용하였다. 여성 순유입률은 15〜49세 여성의 전입자 수와 전출자 수의 차이를 해당 연령의 여성인구로 나눈 것이다. 이 변수 역시 송헌재․김현아(2014)을 비롯한 인구이동 문헌에서 많이 사용되는 지표이다.