온실가스감축계획 변경에 대한 경제학적 설명요인 분석

2008년 7월 개최된 G7 확대정상회의에서 우리나라는 중기 온실가스 감축목표 발표를 공언하면서, 녹색성장을 국가성장전략으로서 채택하였다. 이에 따라 2009년 1월 저탄소 녹색성장 기본법 안을 마련하고 저탄소녹색성장을 국가전략으로 수립함으로써 온실가스 감축목표를 설정하고 관리할 수 있는 기본적인 체제를 정립하게 되었다. 2009년 11월 17일에는 국무회의에서 2020년 온실가스배출전망(BAU) 대비 30% 감축이라는 중기 국가온실가스 감축목표가 확정 발표되었다. 이를 위해 온실가스 및 에너지 목표관리제를 도입하고, 산업계의 부담을 최소화하기 위하여 건물과 교통 등 비산업분야 중심의 감축 노력을 강화하고, 부문별 감축목표를 수립하는 과정에서 산업경쟁력 유지 강화하는 방향으로 감축량을 배분하고 지원대책을 병행하여 수립하게 되었다. 2012년 5월 2일 온실가스 배출권의 할당 및 거래에 관한 법률이 국회에서 통과되었고, 2012년 11월 13일에는 온실가스 배출권의 할당 및 거래에 관한 법률 시행령이 국무회의를 통과하여 최종 확정되었다. 이에 따라 2015년 배출권거래제 시행을 위한 구체적인 제도가 마련되었으며, 제도의 시행을 위한 준비에 들어가게 되었다. 국가온실가스 감축목표를 배출권거래제에 적용하여 산업별 업종별 감축목표에 따라 각 산업의 할당량을 설정하고, 업체의 기준에 따라 산업에 배정된 할당량을 업체에 할당하는 과정이 진행되게 되었다. 배출권거래제가 가시화되자 제도적 문제점과 보완점에 대한 논의가 이루어지기 시작하였다. 당시의 주요한 쟁점사항들을 살펴보면, 우선, 배출권의 할당에 대해서, 구체적인 할당량 산정식의 부재로 업체들에 배출권거래제에 대한 불확실성 우려가 나타났고, 할당 산정에 대한 규정과 관련된 논의가 지속되었다. 또한, 배출권거래제 대상 업체의 입장에서는 무상할당의 비중이 비용부담에 영향을 미치게 되므로 유상할당의 회피 또는 점진적 도입에 대한 논의가 지배적이었다. 산업계에서는 탄소누출업종에 대한 무상할당 배려 등을 요구하면서 배출권거래제에서 업종의 정의와 범위에 대한 논의 요구도 있었다. 또한, 배출권거래제를 시행하는 경우, 우리나라 여건이 배출권거래제의 효율성을 담보할 수 있을 것인지에 대한 논의도 있었다. 2013년에 들어서 2010년의 온실가스 배출량이 집계되면서 또 다른 논의가 불거지기 시작하였다. 2013년 2월 2010년 온실가스 배출량이 2009년에 비하여 9.8% 증가한 것으로 나타나면서 2020년 BAU 대비 30%를 감축하는 국가 감축목표가 실현 가능한 것인지에 대한 우려가 발생하였다. 특히, 냉난방 전력수요의 증가로 인해서 온실가스 배출량이 증대함에 따라 발전부문의 감축목표인 BAU 대비 26.7%의 온실가스 감축이 가능할 것인지에 대한 우려가 나타났다. 이에 따라 환경부는 2013년 4월 대통령 업무보고에서 BAU 대비 30% 감축은 유지하되 2020년 BAU 배출 전망치를 재조정한다는 계획을 보고하였다. 정부는 2013년 5월에서 10월까지 관계부처 합동 공동작업반을 운영하여 의견 수렴과정을 거치고, 2014년 1월 산업계와 시민단체 등의 설명회를 개최하여 2020년까지의 국가 온실가스 감축목표와 부문별 이행계획을 설명하고, 녹색성장위원회 심의를 거쳐 국가온실가스 감축 2020년 로드맵을 마련하여 2014년 1월 24일 확정 발표하였다. 확정된 로드맵에 따르면 정부의 기존 BAU 전망치와 감축목표를 그대로 유지하였으며, 부문별 감축률도 그대로 유지하였다. 동시에 정부는 배출권거래제 기본계획을 확정하고, 향후 업체별 배출권 할당 후, 2015년 1월 1일부터 배출권거래제 시행을 확인하였다. 2014년 1월의 로드맵 확정을 통하여 2011년 7월의 업종별 감축목표가 수정되었다. 이 기간 사이에 경제와 환경 모두 변화하였지만, 국가 전체 감축목표와 업종별 감축률은 변화가 없었다. 다만, 업종별 2020년 BAU 전망 배출량과 감축량에서 변화가 있었다. 2011년 7월에 사용한 2020년 BAU 배출량에 비하여 2014년 로드맵 상의 2020년 BAU 배출량은 감소하였다. 산업부문에서도 2011년에 비하여 2014년의 2020년 BAU 배출량은 줄어들었고, 감축량 역시 줄어들었음을 확인할 수 있다. 로드맵을 확정한 후, 환경부는 2014년 5월 온실가스 배출권거래제 시행을 위한 국가온실가스 배출권 할당계획안을 마련하였다. 할당계획에서는 국가 온실가스 감축목표 달성을 위한 로드맵과 배출권거래제 기본계획을 바탕으로 1차 계획기간(2015~17년) 중 허용된 배출허용총량을 산정하여 제시하였다. 1차 계획기간의 배출허용총량은 약 16억 4천만톤CO2e 수준으로 발표하였다. 이는 할당계획 확정 이전에 의견수렴을 위하여 제시한 설명회안(초안)으로서, 설명회에서 이 안을 설명하고 의견을 반영하여 최종안을 마련하게 된다. 2014년 5월의 할당계획 초안을 바탕으로 각계의 의견 수렴을 거쳐 2014년 9월 11일 정부는 배출권 할당계획을 확정하였다. 2015~17년의 제1차 계획 기간 중 국가 감축목표는 감축로드맵 및 배출권거래제 기본계획에서 제시한 BAU 및 감축목표를 사용하여 결정하였다. 최종 확정된 할당계획 하의 배출권 할당량과 설명회에서의 할당량 간에는 차이가 발생한다. 이는 설명회 후에 각계의 의견을 수렴한 결과가 반영되어 변경된 것으로 볼 수 있다. 업종별로 보면 설명회(초안) 할당량에 비하여 할당계획 확정안의 할당량이 정유와 기계를 제외한 모든 업종에서 증가한 것을 볼 수 있다. 배출권거래제 시행에 대해 산업계 등에서는 배출권거래제가 미치는 영향에 대해 검토하고 기업이 부담해야 하는 높은 비용, 탄소누출과 경쟁력 약화에 대한 우려 등의 의견이 제기되었다. 배출권거래제 도입에 대한 우려는 크게 세 가지 의견으로 요약될 수 있다. 첫째, 배출권구입에 따른 기업의 과다한 비용부담 우려, 둘째, 기업의 경쟁력 약화에 대한 우려, 셋째, 탄소누출(carbon leakage)에 대한 우려가 산업계가 제기하는 배출권거래제에 대한 대표적인 의견이었다. 이러한 세 가지 의견은 온실가스 감축정책을 수립하는 과정에서 산업계의 대응을 예측하게 한다. 온실가스 감축정책과 관련한 감축량과 배출권 거래제와 관련한 할당량 등의 계획 수립 과정에서 감축량은 가능한 줄이고 할당량은 가능한 늘이는 방향의 대응을 예상할 수 있으며, 특히, 이러한 노력은 온실가스 감축 비용이 높은 산업, 경쟁력 약화 부담이 큰 산업, 탄소누출업종 등에서 적극적인 정책수립과정 참여를 통하여 이루어질 것으로 예측할 수 있다. 2013년 12월 산업계는 공동 건의문을 통하여 온실가스 배출전망치(BAU)와 감축목표의 재조정을 건의하였다. 우선, 감축목표를 달성할 수단에서 차질이 발생하였음을 제시하였다. 정부에서 감축수단으로 제시했던 CCS(carbon capture and storage)기술의 상용화가 지연되고 있으며, 일본 후쿠시마 사태 이후 원전의 비중 확대에 대한 우려로 제2차 에너지기본계획 상의 원전비중 축소되는 등의 여건 변화가 발생하여 온실가스 감축목표 달성이 어려워졌음을 주장하였다. 또한, 2010년 실제 온실가스 배출량은 목표설정 당시의 예측치(6.44억톤CO2e) 보다 4% 정도 높은 것으로 나타났고, 이를 바탕으로 2020년 온실가스 배출량을 전망한 결과 8.99억톤CO2e로 정부의 전망치인 8.13억톤CO2e보다 높은 것으로 전망되었다. 결과적으로 산업계는 공동 건의문을 통해, 국가 온실가스배출전망치는 실제 배출량 추이를 반영하여 상향조정되어야 하고, 국가온실가스 감축목표는 변화된 국내 여건을 감안하여 달성 가능한 수준으로 대폭 축소하여야 함을 제안하였다.