통일시대 각 부처의 역할과 임무에 관한 연구1 국무총리실의 역할과 임무

그러나 제2안과 같이 대통령과 국무총리의 역할범위를 정치적 사안과 행정적 사안을 분리한다면, (가칭)한반도체제통합위원회 위원장은 원칙적으로 대통령이 맡아 수행하며 국무총리는 대내적 행정업무의 책임자로서 행정각부를 실질적으로 통할하는 것이 마땅할 것이다. 따라서 국무회의의 의장은 국무총리가 맡게 된다. 이 경우 국무총리는 외교부, 국방부, 통일부(통합부) 장관을 제외한 부처들의 장관의 임명제청권이나 해임건의권도 실질적으로 발할 수 있고, 정책조정권도 폭 넓게 행사할 수 있을 것이다. 국무총리가 이러한 권한을 실질적으로 행사할 수 있게 되면, 경제, 사회 분야 등의 체제통합 과정에서 발생될 다양한 정책조정도 이루어질 것으로 판단된다. 체제통합기에 원칙적으로 외교, 안보, 통일 등 정치적 색채가 강한 사안은 대통령 주재의 (가칭)한반도체제통합위원회에서 논의하고 일반적인 사안은 국무총리 주재의 국무회의에서 처리한다고 해도 문제는 여전히 존재하는데, 그 중 하나는 남북 간 체제통합에 관한 것이다. 즉, 체제통합 분야는 단순히 외교, 안보 등 정치적 분야에 국한되지 않고 경제, 사회, 문화 등 일반행정 분야에도 포함되기 때문이다. 정치와 행정이라는 구분을 통해 대통령과 국무총리가 역할분담을 하게 되면 국정업무의 효율성을 높일 수 있을 것으로 기대되지만, 반면 정치와 행정의 경계가 모호하게 되고 중첩된 영역이 발생하는 등의 문제가 발생할 수 있다. 대통령과 국무총리의 업무 경계가 불확실할 경우 관할 업무를 두고 양자 간 갈등이 발생할 가능성이 크며 각각의 보좌기관인 대통령실과 국무총리실 간의 갈등도 배제할 수 없다. 특히 통일정책과 관련해서 외교, 안보 분야는 대통령이 관장하지만 기타 경제, 사회, 문화 분야는 국무총리가 관장하기 때문에 정책일관성을 유지하기 어렵고 나아가 대통령과 국무총리 간 불협화음 또는 갈등이 발생할 수 있다. 또한 이렇게 업무분담이 될 경우 우리 헌법에 대통령이 행정권의 최고 책임자로 명시되어 있는데도 불구하고 대통령의 행정권 행사가 제한된다는 문제점도 있다. 반대로 대통령이 정치적 사안과 연계해서 행정적 결정에 지속적으로 관여하게 된다면 기존의 대통령과 국무총리의 관계를 탈피하기 어려울 수 있다. 따라서 이 방안이 정상적으로 운영되기 위해서는 반드시 헌법개정이 이루어져야 하며, 헌법에 대통령과 국무총리의 업무분야가 명확히 규정될 필요가 있다. 통일이 되었다고 할지라도 70년 이상의 분단을 경험하고 그동안 누적된 남한과 북한의 이질성으로 인해 주민들 간의 동질성 회복이 쉽지 않으며, 통일이 남한 주도로 이끌어져 간다면 북한 주민들이 가질 소외감과 남북 간의 경제적 격차로 인한 갈등 등 극복해야 할 무수한 정치적 난제와 맞닥뜨리게 될 것이다. 따라서 이러한 중대한 정치적 과제의 해결은 국민들에게 직접 선출된 통일한국 대통령의 정치적 리더십에 맡겨져야 한다. 이처럼 대통령이 정치적 문제에 치중하는 동안 국무총리는 일반행정 분야에 대한 업무를 책임지고 수행한다. 이 경우 국무총리는 통일(통합)과 관련된 업무에 완전히 제외되는 것은 아니며 외교, 안보 분야를 제외한 다른 분야, 즉 경제, 사회, 문화 등의 분야에서 체제통합을 총괄하는 역할을 수행하여야 한다. 따라서 이 방안을 정착시키기 위해서는 단순히 일시적 제도 실행에 그쳐서는 안 되며 헌법개정을 통해 대통령과 국무총리의 권한을 명확히 하여야 한다. 통일시대 국무총리 역할강화를 위한 방안이 무엇인지를 묻는 본 연구의 설문조사 결과에서도 응답자의 절반 정도(43.8%)가 헌법개정을 통해 국무총리의 역할을 명확히 규정하여야 한다고 응답한 바 있다. (가칭)특별행정원은 통일 후 북한을 특별행정지역으로 지정한 후 설치하는 행정기구로서 북한지역의 행정관리, 체제전환 및 남북한 체제통합의 업무를 전담하는 기구이다. 남북통일이 얘기치 못한 상태에서 급격히 이루어졌을 경우 혹은 준비가 충분하지 않은 상태에서 실현되었을 경우 북한지역을 특별 행정지역으로 설정하는 동시에 행정기구를 설치하는 것이 불가피할 수도 있다. (가칭)특별행정원은 특별행정지역이 존립할 때까지만 설치･운영되는 한시적 행정기구이다. (가칭)특별행정원의 존속 기간은 북한지역의 재건 및 남북 간의 체제통합의 성과에 달려있다. 즉 남북한 정치, 경제, 사회적 이질감이 얼마나 해소되었으며, 북한지역의 상태가 어떤가에 달려있다. 특히, 경제적 격차가 좁혀지지 않는다면 북한 주민들의 대규모 남한으로의 이동이 예상되므로 일정 기간 동안 북한을 별도의 행정단위로 설정해 관리하는 것이 불가피할 것이다. (가칭)특별행정원의 수반인 특별행정원장은 국무총리가 맡고, 각 부서의 기관장(청장)은 차관급으로 특별행정원장의 제청으로 대통령이 임명한다. 특별행정원장은 특별행정구 내의 모든 행정기관을 지휘･감독한다. 특별행정원장은 통일정부가 체제통합정책 총괄을 위해 설치하는 (가칭)한반도체제통합위원회와 국무회의에 참석할 수 있다. 통일 직후 특별행정지역 내에서 빠른 지방자치제 실시가 사실상 불가능하기 때문에 이 기간 동안 각 지방행정기관들도 모두 특별행정원 소속으로 한다. 북한지역을 특별행정지역으로 설정하고 특별행정원을 설치할 경우 통일 후 북한지역을 안정적으로 관리할 수 있다는 장점이 있다. 특히 남북통일에 대한 준비가 부족한 상태에서 갑작스러운 통일을 맞이했을 경우 북한지역의 안정을 유지한 채 체제통합을 추진할 수 있다는 점에서 그 장점이 있다. 이밖에 통일 이후에도 헌법개정 없이 현재의 정부형태를 근간으로 하면서 실행할 수 있다는 장점이 있다. 즉 일종의 책임총리제로서 대통령이 국무총리에게 특정 업무를 부여하는 형식으로 이 방안을 시행할 수 있을 것으로 판단된다. 체제통합기 대통령과 국무총리 역할분담 방안 중 제4안은 북한지역에 (가칭) 특별행정원이 설치되는 방안으로서, 이 안에 시행되면 특별행정원은 현재의 대한민국 정부와 유사한 형태이며, 특별행정원장인 국무총리를 보좌하는 (가칭)특별행정원장실은 현재의 국무총리실 조직과 유사하게 특별행정원장을 지원하는 형태로 구축되어야 할 것이다. 특별행정원의 조직은 원칙적으로 남한의 행정각부와 비슷한 형태로 구성되지만, 통일 당시의 상황에 따라 구체적인 형태와 수가 달라질 수 있을 것이다. 특별행정원 산하 조직은 ‘부’로 하는 방안과 ‘청’ 또는 ‘처’ 등으로 하는 방안이 있는데, 서울에 있는 중앙행정기관와의 차별성 등을 고려하여 ‘청’으로 하는 것이 타당할 것이다. 특별행정원의 조직 설치에 있어 외교권과 국방에 관한 업무는 대통령 고유권한이며 중앙정부에서 업무를 수행하여도 큰 문제가 없기 때문에 외교청와 국방청은 설치될 필요가 없을 것이다. 또한 통일 당시의 상황에 따라 다수의 정부기능을 통폐합하여 한 개의 청으로 조직하는 것도 고려할 필요가 있을 것이다. 예를 들어 여성에 관련된 기능의 경우 통일 후 단독 청으로 특별행정원에 설치되기 보다는 보건복지가족 기능과 통합하여 (가칭)보건복지 가족여성청이라는 명칭으로 설치되는 방안을 고려할 필요가 있다. 제2안이 채택되면 대통령은 국가원수로서 (가칭)통일추진위원회와 (가칭)한 반도체제통합위원장을 수행하는 등 정치적 색채가 강한 업무를 수행하면서 통일관련 업무에 집중하게 된다. 반면 국무총리는 내각의 책임자로서 통일부(통합부), 외교부, 국방부를 제외한 전 부처를 관할하게 하면서 국무회의 의장으로서 국무회의를 주재하게 된다, 따라서 이 경우 대통령과 국무총리 사이에는 관할 업무를 두고 마찰과 갈등이 발생할 가능성이 크다. 따라서 이러한 마찰과 갈등을 예방하고 해결할 정무조직이 필요하다는 것이다. 특히 제2안이 시행될 경우 국무총리는 명실공이 행정부 수반으로서 국회와 원활한 소통을 해야 하기 때문에 정무적 업무를 수행할 담당 조직의 설치가 필요할 것으로 예상된다. 제3의 경우 대통령은 통일문제에 전담하고 국무총리는 통일과 관련 없는 분야를 담당하기 때문에 국무총리 보좌기관인 국무총리실 조직 역시 제2안의 국무총리실 조직과 유사하게 재설계할 필요가 있다. 단지 통일관련 조직은 필요 없을 것으로 판단된다.